بررسی انطباق طرح بانکداری مطرح در مجلس با قانون اساسی

1- طبق تصریح اصل 44 قانون اساسی، بانکداری مرکزی در اختیار دولت بوده و از مصادیق بارز امور حاکمیتی است و باید از دست‌اندازی و مداخله بخش خصوصی مصون بماند و این امری است که در طرح مجلس نقض شده است.

2- طبق اصل 60 قانون اساسی، «اعمال قوه‌مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماٌ به عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهور و وزراست.» بی‌شک اداره بانک مرکزی که از مصادیق بارز اعمال قوه‌مجریّه در کشور است، باید در اختیار دولت باشد.

3- طبق اصل 122 قانون اساسی، «رئیس‌جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی بر عهده ‌دارد، در برابر ملّت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است»؛ لیکن اشخاص و ارکان مختلف تعریف شده و مناسبات فی‌مابین آنها در طرح مجلس به گونه‌ای است که پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری را در بانک مرکزی و نظام بانکی مبهم و مخدوش می‌کند.

4- از آنجا که طبق اصل 126 قانون اساسی، رئیس‌جمهور مستقیماً مسئول امور اداری و استخدامی کشور است، هرگونه اصلاح ساختاری و اداری در بانک مرکزی باید مبتنی بر لایحه پیشنهادی از سوی دولت باشد.

5- از آنجا که فرآیند انتخاب رئیس‌ کل بانک مرکزی طبق مصوبه 24/8/1393 مجمع تشخیص مصلحت به پیشنهاد وزیر امور اقتصاد و دارایی و بعد از تصویب هیئت دولت، با تأیید و حکم رئیس‌جمهور است؛ رئیس کل رکن اصلی اجرا و پاسخگویی در بانک مرکزی است. اما در طرح مطرح شده در مجلس، تعریف ارکان دیگری چون «هیئت عالی» و «شورای فقهی» و مناسبات آنها با رئیس کل به گونه‌ای است که پاسخگویی رئیس کل را عملاً پیچیده و مبهم نموده و امکان فرافکنی را فراهم کرده است.

بررسی انطباق طرح بانکداری مطرح در مجلس با سیاست‌های کلّی

1- بند ج سیاست‌های کلّی اصل 44 قانون اساسی، صراحتاً بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را از هرگونه واگذاری مصون داشته و منحصراً آن را دولتی دانسته شده است. همچنین در بند هـ سیاست‌های کلّی اصل 44 قانون اساسی بر «تداوم حاکمیت عمومی دولت پس از ورود بخش‌های غیردولتی از طریق سیاستگذاری و اجرای قوانین و مقررات و نظارت به ویژه در مورد اعمال موازین شرعی و قانونی در بانک‌های غیردولتی» تأکید شده است. از آنجا که مجرای تحقق این سیاست کلّی، بانک مرکزی است؛ لذا بانک مرکزی که مهم‌ترین رکن ساماندهی نظام پولی و بانکی کشور است، باید کاملاً در اختیار و تحت اشراف دولت باشد. لذا مفاد طرح بانکداری مطرح در مجلس که مداخلات گسترده‌ای از سوی اشخاص حقیقی غیرمسئول و قوای دیگر را در امور اجرایی بانک مرکزی تحت عنوان هیئت عالی (آن هم با اختیارات سیاستگذاری، اجرا و نظارت؟!) طرّاحی کرده، با این سیاست کلّی مغایرت دارد.

2- در بند 7 از سیاست‌های کلّی تولید ملّی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی بر «مدیریت منابع ارزی با تأکید بر تأمین نیازهای تولید ملّی و کارآفرینی، و ثبات ارزش پول ملّی» تصریح شده که در طرح بانکداری مجلس از درج مفاد این سیاست کلّی در وظایف و مأموریت‌های نظام بانکی غفلت شده است.

3- در بند 22 سیاست‌های کلّی اقتصاد مقاومتی بر «رصد برنامه‌های تحریم و افزایش هزینه برای دشمن» و «مدیریت مخاطرات اقتصادی از طریق تهیه طرح‌های واکنش هوشمند، فعال، سریع و به‌هنگام در برابر مخاطرات و اختلال‌های داخلی و خارجی» تأکید شده که در طرح بانکداری اساساً به مسئله ایفای نقش بانک مرکزی و نظام بانکی در مقابله با تحریم‌ها و مخاطرات اقتصادی توجّهی نشده است.

4- در طرح مطرح در مجلس ساختار بانک مرکزی و ارکان آن به نحوی متشتت و متداخل طّراحی شده‌اند که این بانک را گرفتار کُندی، فرسایش، تعارض و تزاحم در ساز و کارها و فرآیندهای تصمیم‌گیری، اجرا، نظارت و پاسخگویی می‌کند. چنین وضعیتی با بند 10 و 25 از سیاست‌های کلّی نظام اداری مبنی بر «چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم‌انداز» و ‌«کارآمد‌سازی و هماهنگی ساختارها و شیوه‌های نظارت و کنترل در نظام اداری و یکپارچه‌سازی اطلاعات» مغایرت دارد.

پیشرفت و اصلاح واقعی نظام بانکی

دو پارادایم برای اصلاح نظام بانکی کشور می‌توان در نظر گرفت. یک پارادایم در چارچوب اصول و ارزش‌های عقلی و شرعی است و پارادایم دیگر در چارچوب بانکداری متعارف و رایج است. پارادایم اوّل در واقع یک نوآوری و ابتکار عمل برای تأسیس بانکداری اسلامی است که مبتنی بر تعالیم اسلامی و در انطباق با سیاست‌های کلّی پولی و بانکی نظام طرّاحی و پیاده‌سازی می‌گردد؛ و پارادایم دوم در واقع همان بانکداری رایج است که یک ظاهر اسلامی و توجیه شرعی به آن الصاق شده و حداکثر به ناسازگار نبودن با شرع اکتفا می‌کند.

بررسی طرح اخیر مجلس نشان می‌دهد که این طرح ناظر به تکمیل و تعالی قانون پولی و بانکی و قانون عملیات بانکی بدون ربا نیست؛ بلکه در واقع قانون فعلی را کنار گذاشته و مطابق با الگوهای رایج بانکداری در دنیا (فدرال رزرو، توصیه‌های پروژه ایران 2040 استنفورد و...) یک الگو ارائه داده که حتی‌المقدور ناسازگار با شرع نباشد. 

از آنجا که بانک مرکزی به نیابت از دولت و حاکمیت متولّی امور پولی و بانکی کشور و ضامن حسن اجرای قوانین پولی و بانکی کشور است، باید در قانون تأکید گردد که مسئول اجرای قانون بانکداری در جمهوری اسلامی ایران، بانک مرکزی است. از این رو اهداف بانک مرکزی باید شامل همه اهداف مندرج در قانون بانکداری باشد. این ایراد جدّی در طرح وجود دارد که اهداف احصاء شده برای بانک مرکزی، اهداف احصاء شده برای قانون بانکداری را پوشش نمی‌دهد. 

اِعمال حکمرانی اقتصادی نیازمند ابزارهایی است که سیاست‌های پولی از مهم‌ترین آنهاست. بر همین اساس نزدیک کردن کانون سیاست‌گذاری پولی به حاکمیت و هماهنگ‌سازی سیاست‌های پولی با سیاست‌های کلی یک استلزام راهبردی است.

در ابلاغیه ایده اوّلیه سیاست‌های کلّی نظام پولی و بانکی بر ابتنای این نظام بر موازین و مقرّرات اسلام به‌ ویژه نفی ربا تأکید شده است. مهم‌ترین مواردی که در ایده اولیه سیاست‌های کلّی مورد تأکید است و در طرح مجلس درباره اهداف و مأموریت‌های بانک مرکزی به نحو شایسته و قابل قبول به آن پرداخته نشده، عبارتند از:

* ابتنای نظام پولی و بانکی بر موازین و مقرّرات اسلام و نفی ربا

* حفظ و تقویت ارزش پول ملّی

* تعادل در تراز پرداخت‌ها

*‌ بند 9 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه

*‌ بند 12 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر پی‌ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه.

* بند 2 اصل 43 قانون اساسی درباره تأمین شرایط و امکانات اشتغال کامل

*‌ بند 9 اصل 43 قانون اساسی درباره تأکید بر خودکفایی در تأمین نیازهای عمومی با افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی 

* پاسخگو ساختن بانک‌ها

*‌ صیانت از حقوق سپرده‌گذاران

*‌ ایجاد زمینه دسترسی آسان همه مردم به تسهیلات بانکی

*‌ شفاف‌سازی کلیه فعالیت‌های بانکی از جمله در جهت مبارزه با فساد و پولشویی

اینکه قوانین پولی و بانکی کشور با گذر زمان نیاز به اصلاح و تکمیل پیدا می‌کنند، مطلبی پذیرفته شده است؛ ولیکن برای اصلاح واقعی و رو به جلو نظام بانکی، باید به دقت دانست که چه بخشی از مشکلات نظام بانکی نیاز به اصلاح قانون دارد و چه سهمی از آن مشکلات به خاطر عدم اجرای صحیح قانون است. به نظر می‌رسد در این فرآیند اصلاحی حداقل شرایط زیر باید رعایت شود:

* هر اصلاحی باید در چارچوب اسناد بالادستی نظام انجام گیرد.

* اصول کلی و قوانین آمره در این خصوص حفظ گردیده و تغییرات اصلاحی اعمال شود.

*‌ قوه مجریه که متولی نظام بانکی کشور است، لایحه ارائه کند.

در رویه‌ای که توسط کمیته بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در پیش گرفته شده این ملاحظات رعایت نگردیده و قوانین مادر به صورت بن‌افکن کنار گذاشته شده و طرح جدیدی با تغییرات گسترده محتوایی پیشنهاد شده است. حذف قانون عملیات بانکی بدون ربا در طرح بعدی کمیته متضمن حذف عقود اسلامی به عنوان عامل پیونددهنده بخش مالی به بخش واقعی اقتصاد، از ایرادات جدّی این طرح است. لذا با فرض وجود عزم و اراده اصلاح و تعالی نظام بانکی مبتنی بر شناخت درست مبانی و مسائل، مهم‌ترین حوزه‌هایی که باید اصلاح شوند، به شرح زیر است:

1- پوشش دادن کلّیّه موارد مطرح در سیاست‌های کلّی پولی و بانکی کشور و طرّاحی و نوآوری برای تحقّق عینی آنها

2- به روزرسانی و رفع اشکالات اجرایی قانون بانکداری بدون ربا با تأکید بر واقعی شدن اجرای عقود اسلامی در بانک‌ها

3- ابتکارعمل و طرّاحی‌های خلّاقانه برای ورود بانک‌ها به عرصه پشتیبانی از بخش واقعی اقتصاد

4- تدارک اقتدار نظارتی بانک مرکزی به منظور تحقق شاخص‌های مطلوب بانکداری بدون ربا

5- زمینه‌سازی برای استقلال اداری، مالی و عملیاتی بانک مرکزی به منظور تحقق اهداف و مأموریت‌های آن

6- تکمیل و به‌روزرسانی زیرساخت‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات 

7- پیشتازی در تجهیز و به خدمت گرفتن فناوری‌های نوین پولی و مالی 

8- ایجاد نظام یکپارچه اطلاعات 

9- پیاده‌سازی تأمین مالی زنجیره‌ای به منظور تأمین مالی فعالیت‌های اقتصادی

همچنین برخلاف آنچه که در بند ت ماده 55 آورده شده است، بانک مرکزی به عنوان یک نهاد حاکمیتی قابل انحلال نیست و مکلّف است اهداف و مأموریت‌های ذیل را به‌طور مستمر در اقتصاد کشور دنبال کند:

* پیگیری و نظارت بر «اجرایی‌سازی» سیاست‌های کلّی و «پیاده‌سازی» قانون عملیات بانکی بدون ربا و سایر قوانین پولی و بانکی کشور

* حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال همزمان با «مهار» تورّم و ایجاد ثبات قیمت‌ها

*‌ «تقویت» ارزش پول ملّی در برابر سایر ارزهای خارجی

*‌ «هدایت اعتبارات» به سمت تولید و اولویت‌های اقتصاد مقاومتی

*‌ «تعادل» تراز پرداخت‌ها

* اتخاذ سیاست‌های پولی و اعتباری معطوف به «تولید» و افزایش ظرفیت سرمایه‌گذاری و افزایش عرضه

* «ابتکارعمل» در برقراری تبادلات پولی بانکی دو/چندجانبه بین‌المللی و نقش فعال در بی‌اثر کردن تحریم‌ها طبق بند 12 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی

*‌ عدالت در برخورداری آحاد مردم از تسهیلات بانکی طبق اصل 3 و 43 قانون اساسی

* ثبات، سلامت، شفافیت و کارآمدی شبکه بانکی کشور طبق سیاست‌های کلّی نظام اداری و بند 19 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی