ترک فعـل مجلس نهـم در برجــام
سیدعلی ادیانی*
اشاره: موافقتنامه بین‌المللی برجام در تاریخ چهارده ژانویه ۲۰۱۵ مطابق ۲۳ تیر ۱۳۹۴ بین ایران و پنج کشور عضو شورای امنیت (آمریکا، انگلستان، فرانسه، روسیه، چین) به‌علاوه آلمان (معروف به گروه ۱+۵) در وین منعقد گردید و در ژانویه ۲۰۱۶ به اجرا درآمد. در این معاهده، متعاهدین تعهداتی را پذیرفتند. مهم‌ترین تعهدات ایران در چهار محور؛ کاهش ذخایر اورانیوم غنی شده، کاهش سانتریفیوژها، تغییر در رآکتور آب سنگین اراک، اجرای پروتکل الحاقی و پذیرش بازرسی‌هایی که در تاریخ کشورها بی‌سابقه بود، می‌باشد. مهم‌ترین تعهدات ۱+۵ به محوریت آمریکا نیز رفع تحریم‌ها (مهم‌ترین فلسفه پذیرش برجام) و آزادسازی دارایی‌ها، عادی‌سازی روابط اقتصادی با دنیا در همه حوزه‌ها بوده است.
در این مقال، صرفا به ترک فعل‌های مجلس نهم در خصوص برجام اشاره می‌گردد.
نسبت مجلس نهم به برجام
و سؤالات اساسی مرتبط با آن
قبل از تحلیل حقوقی و تقنینی درخصوص ادله ناظر بر ترک فعل مجلس نهم در قضیه برجام، اشاره به چند سؤال و مداقه لازم به این سؤالات قابل تامل بوده و خالی از لطف نیست. آیا دولت آقای روحانی متن موافقتنامه برجام را در قالب لایحه تقدیم مجلس کرد؟ آیا آنچه در کمیسیون‌های تخصصی و در صحن علنی به تصویب رسیده لایحه دولت بود؟ آیا متن برجام برابر اصل ۷۷ قانون اساسی به تصویب مجلس رسید؟ آیا دولت آقای روحانی و مجلس نهم در خصوص برجام، فرآیند قانونی تصویب این موافقتنامه بین‌المللی را رعایت نمودند؟ آیا طرح ارائه شده و شرایط ۹ گانه مصوب در مجلس، پیشنهاد کمیسیون ویژه بررسی برجام بود؟ آیا نظرات نهائی کمیسیون ویژه در طرح موصوف اعمال گردید؟ آیا مجلس نهم جهت تایید قانون «اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام «متن اصلی برجام را به شورای نگهبان ارسال نمود؟ آیا شورای نگهبان با امعان نظر به متن اصلی برجام قانون موصوف را تایید کرد؟ آیا موافقتنامه بین‌المللی برجام در ۲۰ دقیقه تصویب شد یا طرح قانونی نمایندگان با شرایط ۹ گانه در اجرای برجام؟ در اجرای دقیق مفاد مندرج در بند (۳) قانون موصوف، مبنی بر لزوم دولت بر توقف همکاری با برجامیان در صورت عدم پایبندی طرف مقابل به تعهدات خود، آیا مجلس نهم به وظایف خود عمل کرد؟ آیا دولت آقای روحانی و مجلس نهم به سخن مقام معظم رهبری که در تاریخ ۱۲ شهریور ۱۳۹۴ فرمود: «من معتقدم و به آقای رئیس‌جمهور هم گفته‌ام که مصلحت نیست مجلس شورای اسلامی از موضوع بررسی برجام کنار گذاشته شود» آیا مجلس و دولت در صحنه عمل و در فرآیند تقنین به رهنمود مقام رهبری عمل کردند؟ چرا مجلس برخلاف تاکید رهبری، متن برجام را بررسی نکرده و در یک اقدام محتاطانه و فرار به جلو و برخلاف اصل ۷۷ قانون اساسی، ترک فعل نموده است؟ و راسا با ارائه طرح شبیه به توصیه‌نامه، شرایط نه‌گانه را تصویب نمود؟
توصیه‌نامه محتاطانه و صدور تجویز اجرای بندهای خسارتآور مندرج در برجام و اقدام غیرقانونی دولت توسط مجلس در قالب «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام «که در ۲۱ مهر ۱۳۹۴ با ۱۶۱ رای موافق، ۵۹ رای مخالف و ۱۳ رای ممتنع به تصویب رسید و با توجه به نقض قانون توسط گروه ۱+۵ و دولت آقای روحانی، آیا به منظور اجرای دقیق قانون مارالذکر، از سوی نمایندگان مجلس نهم، نظارت‌های پارلمانی اعمال گردید؟ آیا برجام و عدم تصویب آن در مجلس، میوه و محصول وفاق ملی برخی دستگاه‌ها در آن مقطع زمانی بود؟
صاحب‌نظران و آگاهان به مواضع دولت و مجلس نهم و فضای حاکم بر این دو قوه در آن مقطع، به وضوح واقفند که جواب سؤالات دوازده‌گانه صدرالاشاره چه خواهد بود.
ادله حقوقی ناظر بر ترک فعل مجلس نهم
در قضیه برجام
در سطور ذیل به برخی از مستندات حقوقی‌ای که دلالت بر ترک فعل هیئت‌رئیسه مجلس و نمایندگان موافق برجام دارد، به اجمال تبیین می‌گردد:
از منظر قانون اساسی: برجام را باید مهم‌ترین و بی‌نظیرترین موافقتنامه بین‌المللی دانست که در زمان جمهوری اسلامی پذیرفته شده و بر تمام شئونات و ارکان ایران- نه‌فقط جمهوری اسلامی- سایه انداخته و برخی از احکام مندرج در آن، الی‌الابد ایران را مدیون، متضرر و منفعل می‌نماید. برخلاف تبلیغات رسانه‌ای و جو غالب، برجام هرگز در مجلس تصویب نشد بلکه آنچه در بیست دقیقه تصویب شد طرح نمایندگان بود نه موافقتنامه بین‌المللی برجام.
از نظر حقوقی برجام دارای ماهیت بین‌المللی است لذا برابر اصل ۷۷ قانون اساسی، اولاً؛ دولت مکلف بود که متن موافقتنامه بین‌المللی برجام با همه جزئیات و پیوست آن را در قالب لایحه به مجلس تقدیم نماید. ثانیاً؛ مجلس نمی‌بایست از حقوق حقه خود کوتاه می‌آمد و لازم بود که به ظرایف‌الطریق دولت را مکلف به تقدیم لایحه برجام نماید. ثالثاً؛ نادیده انگاشتن مفاد اصل ۷۷ و عدم تصویب موافقتنامه بین‌المللی برجام در مجلس، مصداق بارز ترک فعل مجلس محسوب می‌گردد.
برابر اصل ۱۲۵ قانون اساسی اجرای موافقتنامه‌های بین‌المللی مشروط به دو شرط به ترتیب ذیل است: تصویب آن در مجلس، امضای رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی او، مع‌الوصف لازمه اجرای برجام این بود که اولاً؛ در مجلس تصویب شود که نشد. ثانیاً؛ پس از تصویب مجلس(برابر اصول 77،58 و ۸۵) و ابلاغ قانون (برابر اصول ۵۸ و ۱۲۳) باید به امضای رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی او می‌رسید. ثالثاً؛ امضای رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی او در مورد موافقتنامه بین‌المللی برجام بدون مصوبه مجلس و قانون شدن آن خلاف قانون اساسی است و لازم‌الاجرا نیست.
نمایندگان موافق برجام و رئیس‌جمهور آقای روحانی با عنایت به مدلول اصل ۷۷ قانون اساسی به وظایف مندرج در اصل ۶۷ (سوگندنامه نمایندگان) و اصل ۱۲۱ (سوگندنامه رئیس‌جمهور) عمل ننموده و اقدام آنان مصداق بارز نقض سوگند تلقی می‌گردد. بندهای ۳،۴ و ۷ طرح ارائه شده از سوی مجلس، بار مالی دارد و نحوه منبع مالی تامین اعتبار در طرح پیش‌بینی نشده بود لذا این طرح مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی و نظریه تفسیری و مشورتی شورای نگهبان است بنا بر این اصلاً قابل طرح در مجلس نبود. برخی از احکام و تکالیف مندرج در برجام از جمله مکانیسم ماشه با استقلال کشور، منافع ملی و استقلال اقتصادی منافات دارد. این احکام در تغایر آشکار با اصول (۳، ۴۳ و ۱۵۲) قانون اساسی می‌باشند. برابر اصل ۹۴ قانون اساسی، هیئت‌رئیسه مجلس مکلف بود که مصوبه مجلس (طرح اقدام متناسب... در اجرای برجام) یعنی توصیه‌ها به دولت در اجرای برجام و «ماموربه» (متن اصلی و انگلیسی برجام و ترجمه فارسی) آن را به شورای نگهبان ارسال نماید. رویه شورای نگهبان در بررسی متون موافقتنامه‌های بین‌المللی این است که مجلس باید علاوه‌بر مصوبه خودش متن اصلی با ترجمه فارسی موافقتنامه را که ممهور به مهر دولت باشد را تحویل شورای نگهبان نماید، یکی از ابهامات مهم در قضیه برجام این است که چرا هیئت‌رئیسه، مصوبه مجلس، یعنی شرایط نه‌گانه برای اجرای برجام توسط مامور (دولت) را به همراه «ماموربه» (متن انگلیسی و ترجمه فارسی برجام) را به شورای نگهبان ارسال ننمود؟ یکی از اشکالات حقوقی مصوبه مجلس آن است که مجلس در قضیه برجام، به‌رغم اصول (۵۸، ۷۶، ۸۴ و ۸۵ ) قانون اساسی و به استناد مواد متعددی از قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، مهم‌ترین ابزارها و سازوکارهای نظارتی خود را از خودش سلب و به شورای عالی امنیت ملی، سازمان انرژی اتمی، وزارت امورخارجه و دولت واگذار نمود به تعبیر دیگر مجلس، نظارت استصوابی خود را به نظارت استطلاعی، غیر مؤثر و تشریفاتی تنزل داده
است.
قابل ذکر است این رویه غیرحقوقی در «قانون الزام دولت به تعلیق همکاری با سازمان بین‌المللی انرژی هسته‌ای» مصوب ۱۱ تیرماه ۱۴۰۴ در مجلس دوازدهم نیز تکرار گردیده است.
مطابق اصول قانون‌گذاری، قانون باید جامع، مانع، راهگشا و بدون ابهام باشد. به جهت عدم جامعیت قانون مصوب مجلس نهم، مقام معظم رهبری به استناد اصل ۵۷ قانون اساسی در تاریخ ۲۹ مهر ۱۳۹۴ در راستای اکمال مفاهیم حقوقی و اجرائی در موضوع برجام، در قالب ۹ فرمان الزام‌آور به منظور جلوگیری از بدعهدی آمریکا و کشورهای اروپایی، سازوکارهای جدیدی را پیش‌بینی نموده و دولت و مجلس را مکلف به اجرای آن نمود، اما دولت آقای روحانی و مجلس نهم نسبت به اجرای برخی از بندهای فرمان صادره از مقام رهبری، اهمال و ترک فعل نمودند.
با توجه به مطالب فوق‌البیان، رفتار تقنینی هیئت‌رئیسه مجلس و نمایندگان موافق برجام در مجلس نهم با ۱۳ اصل از اصول قانون اساسی یعنی با اصول (۳، ۴۳، ۵۸، ۶۷، ۷۵، ۷۶، ۷۷، ۸۵، ۹۴، ۱۲۱، ۱۲۳، ۱۲۵ و ۱۵۲) سازگاری ندارد.
از منظر آیین‌نامه داخلی مجلس: فرآیند تصویب طرح فوریت‌دار (طرح اقدام متناسب... در اجرای برجام) با برخی از مواد قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مغایرت داشت از جمله: طرح موصوف، مغایر مفاد مندرج در ماده ۱۴۰ قانون آیین‌نامه بود زیرا بندهای (۳، ۴ و ۷) این طرح دارای بار مالی است. برابر ماده ۱۴۰ طرح‌هایی که بار مالی دارند قابل طرح در مجلس نیستند. نمایندگان می‌بایست برابر اصل ۷۷ و با رعایت مفاد مندرج در مواد(۱۳۱ تا ۱۳۳) آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت را مجاب به تقدیم لایحه برجام می‌نمودند. بی‌توجهی اکثریت نمایندگان مجلس نهم به اعمال تبصره (۱) ماده (۴۵) و مواد (۲۳۴ و ۲۳۵) آیین‌نامه در خصوص استنکاف رئیس‌جمهور و دولت در عدم تقدیم لایحه برجام، برابر اصل (۷۷)، نشانه عدم استفاده از ظرفیت‌های قانونی در برخورد با مستنکفین از اجرای قانون است. ترک فعل هیئت‌رئیسه نسبت به مفاد سوگندنامه خود در الزام به اجرای دقیق ماده ۱۶ آیین‌نامه داخلی در خصوص اجرای مواد مرتبط با موضوع مانحن فیه. عدم استفاده بموقع نمایندگان از اخطار و تذکر مندرج در مواد ۱۹۴ و ۱۹۵ در مخالفت با طرح «اقدام متناسب... در اجرای برجام «به جهت مغایرت با قانون اساسی و آیین‌نامه داخلی. نقض حکم مندرج در ماده (۳) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس توسط موافقان برجام به جهت ترک فعل نسبت به تعهدات آنان مطابق اصل ۶۷ قانون اساسی.
چرایی کتمان و تکذیب مکانیسم ماشه
با عنایت به مراتب شرح‌البیان یادآوری این نکته حقوقی نیز لازم است که چرا دولت آقای روحانی و آقای ظریف در سال‌های آغازین اجرای برجام، وجود مکانیسم ماشه را تکذیب می‌کردند؟ باید گفت با توجه به وجود گزاره‌هایی همچون اسنپ‌بک یا مکانیسم ماشه در برجام و کتمان این واقعیت توسط دولت تدبیر و امید و تیم مذاکره‌کننده و حتی تکذیب وجود مکانیسم ماشه توسط آقای ظریف در سال‌های آغازین اجرای برجام را نمی‌توان به حساب عدم اطلاع آنان از این واقعیت دانست، بلکه به نظر می‌رسد کتمان مکانیسم ماشه بخشی از سیاست دولت آقای روحانی و ظریف بوده است تا مجلس، دستگاه‌های نظارتی، امنیتی، صاحب‌نظران، رسانه‌ها و مردم با توجه به وجود مکانیسم ماشه، متوجه خنثی‌سازی و عدم قابلیت اجرائی بندهایی از شرایط و الزامات ۹ گانه ابلاغیه مقام رهبری به دولت در اجرای برجام، شرایط نه‌گانه مصوبه مجلس و ملاحظات ده‌گانه ذیل مصوبه شورای امنیت ملی، نشوند؛ زیرا تاکید به «توقف» یا «تعلیق» و یا «تجدید‌نظر» در اجرای برجام توسط دولت، در دستور مقام معظم رهبری در بندهای اولاً، ثانیاً، ثالثاً و رابعاً و بندهای ۲، ۳، ۵ و ۶ مندرج مصوبه مجلس و بعضاً بندها و ملاحظاتی از مواد ده گانه شورای عالی امنیت ملی، عملاً در عرصه اجرا با توجه به سازوکار فعال‌سازی مکانیسم ماشه، قابلیت و ضمانت اجرائی نداشته زیرا دولت قبل از صدور این مصوبات و دستورات، با امضای برجام و پذیرش مکانیسم ماشه، مجاز به توقف، تعلیق و تجدید‌نظر در اجرای برجام نبوده و با پذیرش اسنپ‌بک همه امتیازات و امکان توقف یا تعلیق یا تجدید‌نظر در اجرای برجام را از خود سلب نموده و با امضای چک سفید مکانیسم ماشه خود را خلع سلاح نموده است. به همین دلیل توسط آقای ظریف، مکانیسم ماشه کتمان و تکذیب می‌شد و اندک افرادی که گزاره‌های خسارتآور برجام از جمله مکانیسم را هشدار می‌دادند با جنگ روانی علیه آنان و با چماق «دلواپسان و کاسبان تحریم» منکوب و تخطئه شدند. دولتی که قرار بود با مذاکره با گروه ۱+۵ «همه تحریم‌ها را بالمره» لغو و شکوفایی اقتصادی ایران را به ارمغان آورد، عمداً یا سهواً زنجیر «دائم‌التحریم» توسط اجنبی و «دائم‌التسلیم» در برابر نظام سلطه را به دست و پای ملت و حکومت بسته است.
یکی از دلایل عدم تقدیم لایحه برجام به مجلس این بود که اگر مفاد و اجزای لایحه موشکافانه و دقیق مورد بررسی قرار می‌گرفت و با آشکار شدن مواردی که با مصالح ملی در تضاد بوده مورد اعتراض نمایندگان واقع می‌گردید و با توجه به رهنمود‌های مقام معظم رهبری و ملاحظات مصوب در شورای عالی امنیت ملی و شاخص‌های قانون اساسی به احتمال زیاد لایحه برجام در مجلس نهم به تصویب نمی‌رسید. و اینک این سؤال مطرح است که آیا مجلس، دستگاه‌های نظارتی، امنیتی و قضائی در برابر این همه اهمال و اغفال فاقد تکلیفند؟ آیا نباید جهت جبران مافات و برون‌رفت از مخمصه برجام به ابتکاری نوین و مقتدرانه با اتکا به ظرفیت‌ها و نعمات داخلی روی آورد و طرحی نو درانداخت تا «کاسبان مذاکره» و «دلباختگان و شیفتگان به لیبرال دموکراسی غرب» و «خوش‌خیالان و مثبت‌اندیشان نسبت به تلون و تذبذب قدرت‌های شرق» جام زهر و کاسه بحران را مجدداً به نظام مظلوم جمهوری اسلامی و ملت نستوه و صبور ایران تحمیل ننمایند؟
قصه برجام یک‌بار دیگر ثابت نموده است که قدرت‌های شرقی و غربی به منزله دو لبه قیچی در قطع منافع کلان و راهبردی ایران، اراده مشترک داشته و در نرسیدن ایران به قله فتح و ظفر، همانند قیچی، علیه ایران اقدام مشترک می‌نمایند.
در برجام آمریکا و سه کشور اروپایی برای ایران چاه ویل تدارک دیده و چین و روسیه نیز با پذیرش سازوکار مکانیسم ماشه، عالمانه و عامدانه، استفاده حق وتوی خود به نفع ایران در صورت فعال‌سازی مکانیسم ماشه توسط ۴ کشور دیگر علیه ایران را از خود سلب نمودند. قبول حذف وتو از خود در تاریخ سیاسی این دو کشور بعد از جنگ جهانی دوم بی‌سابقه است. مولایمان علی(ع) چه زیبا بیان فرمودند که؛«ما اکثر‌العبر و اقل‌الاعتبار».
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــ
* نماینده دوره‌های هشتم و دهم مجلس شورای اسلامی و معاون تقنینی معاون پارلمانی رئیس‌جمهور شهید آیت‌الله رئیسی