تجربیات آسیایی و اروپایی در هدایت اعتـبار

 

 

تجربیات هدایت هدفمند اعتبارات بانکی به سمت تولید، همراه با سیاست‌های مکملی چون مالیات بر عایدی سرمایه، می‌تواند راهکاری مؤثر برای رونق تولید و مهار تورم باشد. تجربه کشورهای مختلف آسیایی و اروپایی، موفقیت این رویکرد را در صورت اجرای صحیح و نظارت دقیق نشان می‌دهد.

در گزارش حاضر، ضمن بررسی عمیق این چالش‌ها، راهکارهایی عملی برای برون‌رفت از این وضعیت ارائه داده شده و بر لزوم هدایت هدفمند اعتبارات بانکی به سمت تولید تأکید می‌کند. البته هدایت اعتبار به معنای فربه شدن بنگاه‌های بزرگ اقتصادی معنا می‌شود اما توسعه و پیشرفت مبتنی بر بنگاه‌های کوچک و متوسط، رضایت بیشتری در مردم ایجاد می‌کند؛ چرا که افراد بیشتری را در مقایسه با رشد دادن بنگاه‌های بزرگ از کیک اقتصاد بهره‌مند می‌سازد.

تجربه‌های آسیایی

کشورهایی مانند ژاپن، کره‌جنوبی و چین، با به‌کارگیری موفق سیاست‌های هدایت اعتبار، توانسته‌اند به پیشرفت‌های چشمگیری در توسعه صنعتی و اقتصادی دست یابند.

بانک مرکزی ژاپن پس از جنگ جهانی دوم، با همکاری بانک‌های تجاری، سیاست‌های هدایت اعتبار را با هدف توسعه صنایع کلیدی اجرا کرد. این سیاست‌ها، با تعیین سهمیه‌های اعتباری برای بخش‌های اولویت‌دار و نظارت دقیق بر عملکرد بانک‌ها، به رشد سریع اقتصادی این کشور کمک شایانی کرد. کره جنوبی نیز با استفاده از ابزارهایی مانند یارانه اعتباری و مشوق‌های مالیاتی، توانست سرمایه‌گذاری در صنایع صادرات‌محور را افزایش داده و به یکی از قدرت‌های اقتصادی جهان تبدیل شود.

چین از سال ۱۹۹۸ تاکنون، با به‌کارگیری سیاست‌های هدایت اعتبار، توانسته است ضمن حفظ رشد اقتصادی بالا، از بروز بحران‌های مالی جلوگیری کند. بانک مرکزی چین با تعیین سقف رشد اعتبارات برای بانک‌ها و ارائه دستورالعمل‌های مشخص برای تخصیص وام به بخش‌های اولویت‌دار، نقش مهمی در هدایت منابع مالی به سمت فعالیت‌های مولد ایفا کرده است.

نقاط قوت مشترک در اجرای سیاست‌های هدایت اعتبار در این کشورها؛ نظارت مستمر و ماهانه بر عملکرد بانک‌ها در اجرای دستورالعمل‌ها، استفاده از ابزارهای قیمتی سیاست پولی برای تعیین نرخ بهره و عدم تعیین دستوری آن، وجود سازوکار انگیزشی مناسب برای رعایت دستورالعمل‌ها توسط بانک‌ها و تمرکز سیاست‌های هدایت اعتبار بر بانک‌هایی که نفوذ مقام ناظر بر آن‌ها بیشتر است، بوده است.

هدایت اعتبار در شرق آسیا

یکی از راهبردهای اصلی کشورهای شرق آسیا برای رونق تولید، اجرای برنامه هدایت اعتبار بوده‌است. 

در این راستا، این کشورها اقدامات مختلفی تحت عناوین «اعتبار صادراتی»، «برنامه‌های بهینه‌سازی» و «امتیاز بانک» را در دستورکار قرار دادند تا از این طریق، جهت‌گیری خطوط اعتباری بانکی را به سمت بخش‌های تولیدی، به ویژه بنگاه‌های بزرگ صنعتی، هدایت 

کنند.

برنامه هدایت اعتبار در کشورهای ژاپن، کره‌جنوبی، چین و تایوان به نام «پنجره هدایت» و در تایلند با نام «طرح برنامه‌ریزی اعتباری» شناخته می‌شود.

در زمینه انتخاب بخش‌های مهم اقتصادی، کشورهای شرق آسیا برای آنکه در اجرای سیاست اعتباری، هماهنگی و نظارت بالا صورت بگیرد تمرکز اقتصادی را بر تعداد محدودی از گروه‌های صنعتی بزرگ قرار داده و بیشتر وام‌دهی‌ها به همین گروه‌های مشخص هدایت شده است. ایجاد شرکت خودرو‌سازی میتسوبیشی در سال ۱۹۶۵ به‌رغم دستورالعمل وزارت صنعت و تجارت بین‌الملل ژاپن در مورد عدم ورود به تولید این کالا، یکی از این موارد است. همچنین در کره‌‌‌جنوبی نیز بزرگ‌ترین دغدغه سیاست‌گذاران در پر و بال دادن به بخش‌های بهره‌ور، بزرگ بودن مقیاس آن صنایع بود. مجتمع شرکت‌های بسیار بزرگ کره، معروف به «چبول»، متشکل از رشته‌های کاملاً متنوع فعالیت و نوعاً با مالکیت و مدیریت خانوادگی است. چبول‌ها شبیه تراست‌های آمریکایی قرن بیستم و زایباتسوهای ژاپنی هستند. فعالیت «چبول‌ها» در تمامی زمینه‌های صنعتی است. آنها در طیف وسیعی از صنایع الکترونیک، کشتی‌سازی، ساختمان‌سازی تا شرکت‌های انتشاراتی، بیس‌بال و تیم‌های بسکتبال و فوتبال و هتل‌داری فعالند.

ساختار انگیزشی هدایت اعتبار در شرق آسیا

کشورهای شرق آسیا اقدامات مختلفی تحت عناوین «اعتبار صادراتی»، «برنامه‌های بهینه‌سازی» و «امتیاز بانک» را به اجرا درآورند تا از این طریق، جهت‌گیری خطوط اعتباری بانکی را به سمت بخش‌های تولیدی، به ویژه بنگاه‌های بزرگ صنعتی، هدایت کنند.

هرچند در مراحل ابتدائی جهش اقتصادی ژاپن، کره‌جنوبی و چین، به دلیل افزایش نقدینگی ناشی از وام‌دهی بانکی برای سرمایه‌گذاری‌های کلان در صنایع پایه‌ای در اقتصاد، تورم نیز افزایش یافت اما با گسترش سمت عرضه اقتصاد(محصولات و کالاهای بازاری) حتی با وجود نرخ‌های بالای رشد نقدینگی، تورم کنترل شد. لازم به ذکر است بالا بودن سهم پس‌انداز در این کشورها(حتی با نرخ‌های بهره واقعی منفی) به جلوگیری از تورم بیش از حد کمک کرده است.

«خلق پول هدفمند» در شرق آسیا

در برنامه هدایت اعتبار کشورهای شرق آسیا، برای پرداخت اعتبار به شرکت‌ها پول خلق می‌شد و پس از بازپرداخت اقساط، پول از چرخه اقتصاد خارج ‌می‌شد. میزان صادرات یکی از شاخص‌هایی بود که در این برنامه، برای ادامه تعامل با شرکت‌های متقاضی تسهیلات مدنظر قرار می‌گرفت؛ به این ترتیب هر شرکتی که صادرات بیشتری کرده بود از اعتبارات بیشتری بهره می‌برد.

ژاپن و کره‌جنوبی برخلاف اکثر اقتصادهای دیگر جهان که تلاش کردند از اعتبارات جهت‌‌دار استفاده کنند ولی شکست خوردند. ظرفیت نهادی قوی برای طراحی، ارزیابی و نظارت بر پروژه‌های این برنامه داشتند. به همین دلیل، اعتبارات جهت‌دار به سمت پروژه‌‌هایی می‌رفت که ارزش اعتباری داشت و به لحاظ اقتصادی امکان‌پذیر بود.

در این فرآیند، برای پرداخت اعتبار پول خلق می‌شد و پس از بازپرداخت اقساط، پول از چرخه اقتصاد خارج ‌می‌شد. در واقع مطابق با چرخه پولی تولید، اعتباری که بنگاه‌ها در قالب وام از بانک‌ها دریافت می‌کردند(تأمین مالی اولیه)، از طریق پرداخت به عوامل تولید(مانند دستمزدها) از طریق بازار کالا یا بازار مالی دوباره به بنگاه بازمی‌گشت و این پول ایجاد شده با بازپرداخت وام بنگاه به بانک، از بین می‌رفت.

به عبارتی، توان وام‌دهی بانک‌ها ربطی به میزان پس‌انداز ندارد. در واقع بر خلاف ادعای اقتصاد متعارف، افزایش پس‌انداز نقشی در افزایش توان وام‌دهی سیستم بانکی ندارد و پس‌انداز صرفاً نقش کاهش سرعت گردش پول و عدم استفاده از قدرت خرید را دارد. بنابراین امکان اینکه بنگاه‌ها بتوانند طرح‌های تولیدی خودشان را انجام بدهند، در دستان پس ا‌ندازکنندگان و خواست آنها به عرضه مقادیر کافی از پس‌انداز نیست بلکه بیشتر در دستان بانک‌ها و تمایل آنها به عرضه نقدینگی مورد نیاز است .

نقش کلیدی صادرات در برنامه هدایت اعتبار

در کشورهای شرق آسیا، صادرات ملاک قضاوت درباره موفقیت برنامه اعتبار و مجوزهای صنعتی بود. به کاربردن صادرات به‌عنوان یک ملاک عملکردی منافع اقتصادی قابل توجهی داشت. در واقع موفقیت یک شرکت در بازار صادرات شاخص خوبی برای کارایی اقتصادی و به مراتب بهتر از موفقیت در بازار داخلی است؛ زیرا بازارهای صادراتی احتمالاً بسیار رقابتی‌‌تر از بازارهای داخلی است.

وسیع‌‌ترین هدفگیری عملکردی اعتبارات در کشورهای شرق آسیا برای صادرکنندگان بود. تمام اقتصادهای شرق آسیا، اغلب از طریق سیستم تنزیل مجدد بانک مرکزی به اعتبارات صادراتی یارانه داده‌‌اند. صادرکنندگان از تمامی صنایع به آن دسترسی داشتند. بین سال‌‌های ۱۹۴۶ و ۱۹۷۲ بانک مرکزی ژاپن حواله‌‌های(bills) صادراتی را با نرخ‌ بهره پایین(یک تا دو درصد کمتر از آن نرخی که برای حواله‌های تجاری عمومی مناسب است) تنزیل مجدد می‌کرد. در این دوره بانک مرکزی ژاپن 10 درصد وام‌‌های خود را برای تأمین مالی صادرات هدایت کرد(تأمین ۵۰ درصد کل وام‌‌های بانکی صادراتی).

تاسیس بانک برای هدایت اعتبار

دولت چین از سال ۱۹۷۸ سیاست هدایت اعتبار را برای جبران عقب‌ماندگی‌های اقتصادی در دستورکار خود قرار داد. در این راستا، این کشور با تمرکز بر بنگاه‌های اقتصادی بزرگ و با به‌کارگیری بانک‌های دولتی، اقدام به پیشبرد «برنامه اعتباری» خود نمود.

برنامه هدایت اعتبار در چین توسط «دنگ شیائوپنگ» و به تقلید از ژاپن، به عنوان بخشی از برنامه اصلاحات اقتصادی سال ۱۹۷۸ اجرا شد. این اتفاق هنگامی رخ داد که چین طی رهبری مائو دچار رکود اقتصادی بزرگی بود و همزمان شدن طرح «جهش بزرگ رو به جلو»(از سال ۱۹۵۸ تا سال ۱۹۶۰) با بلایای طبیعی سیل و خشکسالی، موجب قحطی گسترده و مرگ بیش از ۴۵ میلیون نفر در این کشور شده بود و انقلاب فرهنگی(از سال۱۹۶۶ تا سال ۱۹۷۶) چین نیز، موجب شیوع هرج و مرج سیاسی و اختلال گسترده اقتصادی گشته بود.

شیائوپنگ با شروع اصلاحات اقتصادی در سال ۱۹۷۸، چهار بانک دولتی(SOCB) که به چهار بزرگ معروف شدند را برای اجرای سیاست‌های برنامه هدایت اعتبار(برنامه اعتباری) تأسیس کرد.

در سال ۱۹۹۴ نیز سه بانک سیاستی دولتی یعنی بانک توسعه کشاورزی، بانک توسعه و بانک صادرات- واردات چین برای به‌عهده گرفتن وظایف وام‌دهی سیاستی از چهار بانک دولتی ایجاد شد.

طبق اعلام رسمی بانک مرکزی چین بعد از یکم ژانویه ۱۹۹۸ کنترل اعتباری مستقیم از چهار بانک دولتی‌(SOCBs) برداشته و برنامه هدایت اعتبار به سبک ژاپن‌(طراحی مکانیزم‌های تشویقی و تنبیهی بازاری برای بانک‌ها موسوم به پنجره هدایت) جایگزین وام‌دهی اجباری شد. دولت چین تا به امروز کنترل اصلی بر نهادهای بانکی خود را حفظ کرده و کنترل این بخش مهم را به بخش خصوصی واگذار نکرده است.

در چین همانند ژاپن، اغلب وام‌های سیستم بانکی به سمت بنگاه‌های بزرگ سوق داده شد. در واقع سیاستمداران چین بیشترین تأثیر را از شیوه‌ای گرفتند که در آن دولت ژاپن توانسته بود رشد سریع شرکت‌های بزرگ را به‌طور هوشمندانه‌‌ برنامه‌ریزی و هدایت کند.

دولت مرکزی چین تقویت و ایجاد گروه‌های اقتصادی بزرگ را، همانند ژاپن، ابزاری مناسب برای جبران عقب‌ماندگی‌های اقتصادی خود می‌دانست.

ملّی‌سازی اعتبارات بانکی در کشورهای اروپایی

پس از اتمام جنگ جهانی دوم، عمده کشورهای صنعتی مخصوصا در اروپا برای بازسازی اقتصادی اقدام به کنترل و هدایت وام‌دهی نظام بانکی با روش‌های مستقیم کردند. این سیاست‌ها عمدتا بر «ملی‌سازی اعتبار» و «کنترل اعتبار» به سمت بخش‌های واقعی اقتصاد متمرکز بوده است. ملّی‌سازی اعتبار به معنای آن است که دولت باید شبکه‌ای از نهادهای عمومی، خصوصی و سازمان‌های نظارتی را سازماندهی کند تا تامین مالی اولویت‌های اجتماعی و اقتصادی را مورد ضمانت قرار دهند.

این موضوع در انگلیس با عنوان

«lending ceilings»‌،«corset»‌،«credit control»، در آلمان و اتریش با «kredit-plafondierung»، در ایالات متحده با «credit controls» و در فرانسه با «encadrement du credit» شناخته می‌شد.همچنین اشکال مختلفی از کنترل‌های وام‌دهی در کشورهایی مانند ایتالیا، سوئد، هلند، آفریقای جنوبی و نیوزلند در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ گسترش پیدا کرد. در بین کشورهای اروپایی و علاوه ‌بر آلمان، فرانسه از جمله موفق‌ترین و گسترده‌ترین مجموعه‌های کنترل‌های اعتباری را به اجرا گذاشت که بخشی از رویکرد کلی دولت به سیاست صنعتی(به ویژه در دوران طلایی رشد اقتصادی فرانسه در طی سال‌های ۷۴-۱۹۵۴) بود. 

پس از جنگ جهانی دوم سیاستمداران فرانسوی، سرمایه‌گذاری و ملّی‌سازی اعتبار را دو اولویت اقتصادی و سیاسی خود قرار دادند.

نیاز ضروری به سرمایه‌گذاری برای بازسازی اقتصاد، تبدیل به مطالبه ثابت دهه‌های ۵۰ و ۶۰ میلادی برای حمایت از تولد صنایع جدید شد و اغلب سیاستمداران فرانسوی بر موضوع ملّی‌سازی اعتبار، اجماع داشتند.

اگرچه چهار بانک بزرگ تجاری و نیز بانک مرکزی فرانسه در دسامبر ۱۹۴۵ ملّی شدند اما ملّی‌سازی اعتبار به معنای ملّی‌کردن سیستم بانکی نبود؛ بلکه به معنای آن بود که دولت باید شبکه‌ای از نهادهای عمومی، خصوصی و سازمان‌های نظارتی را سازماندهی کند که تامین مالی اولویت‌های اجتماعی و اقتصادی را مورد ضمانت قرار دهند.

بانک مرکزی بریتانیا در سال ۲۰۱۲ سیاستی را به نام «منابع مالی برای طرح وام‌دهی» معرفی کرد که وامدهی به بخش واقعی اقتصاد‌(مصرف خانوارها و سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها) را هدف گرفت.

این برنامه، بانک‌ها را به عرضه بیشتر اعتبار ترغیب کرد؛ به‌طوری که اگر بانک‌ها وام‌دهی بیشتری می‌کردند، بانک مرکزی ذخیره‌(پایه پولی) بیشتر و ارزان قیمت‌تری در اختیار آنها قرار می‌داد. بانک مرکزی بریتانیا به‌منظور ارزیابی اثرات مستقیم و غیرمستقیم طرح مذکور، مجموعه‌ای از شاخص‌های بانکی را نظارت می‌کرد.

سیاست اعتباری نهادهای پولی بین‌المللی

بانک مرکزی اروپا نیز اقدامات مشابهی را اتخاذ و در سال ۲۰۱۴ برای تشویق افزایش وام‌دهی بانک‌ها به بخش واقعی، برنامه‌ای را با نام «وام‌دهی به بخش غیرمالی ناحیه یورو» معرفی کرد.

حتی صندوق بین‌المللی پول(IMF) نیز در طول زمان حیاتش، در هدایت مستقیم اعتبار بانکی به بخش‌های خاصی از اقتصاد فعال بوده است. به‌طور مثال یک روش معمول IMF در برنامه تأمین مالی بر این اساس بود که اطلاعات مربوط به خلق اعتبار در کشور مورد نظر توسط کارمندانش خُرد می‌شدند و تخصیص خلق اعتبار به بخش‌های مختلف اقتصادی مقید به اجرای شروط IMF از جمله عدم تخصیص به بخش‌های نامولد بودند.

برخورد مقتدرانه آلمان با بانک‌های تجاری

کشور آلمان را می‌توان اولین کشور پیشرو در اجرای برنامه‌های هدایت اعتبار دانست. این کشور پیش از جنگ جهانی اول اتخاذ سیاست هدایت اعتبار را در دستور کار خود قرار داد. 

به همین منظور، بانک مرکزی آلمان از بانک‌های تجاری به عنوان بازوی عملیات اعتباردهی به بخش‌های مولد و اولویت‌دار اقتصادی استفاده می‌کرد. 

این نهاد برای تقویت مشارکت بانک‌ها در پیاده‌سازی برنامه‌های هدایت اعتبار، اقدام به طراحی سازوکارهای انگیزشی‌(تشویقی و تنبیهی) نمود و از ابزارهایی که در اختیار داشت به صورت مقتدرانه علیه بانک‌های متخلف استفاده می‌کرد.

برنامه هدایت اعتبار به‌صورت رسمی و گسترده برای نخستین بار توسط بانک مرکزی آلمان یعنی «رایش‌بانک» در سال ۱۹۱۲ آغاز و مجدداً پس از شکست در جنگ جهانی اول در سال ۱۹۲۴ به‌وسیله «یالمار شاخت»؛ رئیس بانک مرکزی آلمان در مقاطع ۳۰-۱۹۲۴ و ۳۹-۱۹۳۳ در مقطع ۳۷-۱۹۳۴ بکارگرفته شد که تا پس از جنگ جهانی دوم‌(تا سال ۱۹۵۷) برای بازسازی اقتصاد آلمان ادامه یافت. دامنه سیاست هدایت اعتبار در آلمان بسیار وسیع بوده است؛ به‌طوری‌ که به‌سبب تأثیر گسترده کنترل‌های اعتباریِ اعمال‌شده توسط یالمار شاخت، از او به عنوان دیکتاتور اعتباری یا دیکتاتور اقتصادی یاد شد.

بانک مرکزی آلمان برای عملیاتی کردن سیاست هدایت اعتبار، مجموعه‌ای‌ از مکانیسم‌های تنبیهی و تشویقی‌(مانند نرخ تنزیل مجدد و سهمیه‌های رشد وام‌دهي) برای بانک‌ها در نظر گرفت که مهم‌ترین آن تهدید بانک‌ها به قطع از منابع بانك مركزي‌‌(پايه پولي) در صورت سرپيچي از دستورات کمی و کیفی بانک مرکزی بود.

به‌طور مثال در یک یادداشت داخلی رایش‌بانک در سال ۱۹۲۴ به بانک‌های تجاری، به‌طور قاطعانه‌ای بیان می‌شود که بانک مرکزی ابزارهای قابل توجهی برای اعمال فشار در اختیار دارد که در به‌کارگیری آنها تأخیر و تردید نمی‌کند. همچنین در سال ۱۹۲۴ هیئت‌مدیره رایش بانک در اطلاعیه‌ای به تمامی شعب خود اعلام کرد که از اکراه و انتقاد گه‌گاه بانک‌ها به سیاست هدایت اعتبار مطلع است. با این حال بانک مرکزی آلمان پافشاری قاطعانه خود بر این سیاست را به تمامی شعب خود اعلام 

می‌کند.

در آلمان در سال ۱۹۳۵ بانک‌ها ملزم به افشای جزئیات اسامی بدهکاران دریافت‌کننده وام‌های کلان‌(بیش از یک میلیون رایش‏‌مارک) هر دو ماه يكبار برای مقام ناظر بانکی شدند. همچنین رایش‌بانک اطلاعات و داده‌های هدایت اعتبار را که بانک‌ها مجبور به ارسال آن بودند را منتشر نمی‌کرد و اين اطلاعات تقريباً محرمانه بود.

جایگاه ویژه بانک‌ها در اجرای هدایت اعتبار آلمان

در آلمان تئوری‌هایی که هدایت اعتبار را پیشنهاد می‌کردند همگی در آن زمان استفاده از بازارهای سهام یا سرمایه را منع می‌کردند و به جای آن سیستم اقتصادی بانک محور را پیشنهاد می‌دادند؛ زیرا به‌طور سازمانی هدایت جریان منابع در بازار سرمایه بسیار پیچیده‌تر بود و همچنين بر خلاف بانك‌ها، بازار سرمايه پول جديد خلق نمی‌كند. 

در واقع تأمین مالی سهامی در خدمت سهامداران است و ممکن است اقتصاد را به جای گسترش کمی، به سمت گسترش سودها سوق دهد. علاوه‌بر این، با سهامداری بانک‌ها در بنگاه‌ها، بانک‌ها به جای افزایش نرخ بهره، از افزایش وام‌دهی سود می‌بردند که این افزایش نیز بستگی به رشد سریع شرکت و بنابراین نیاز آنها به وام‌دهی دارد. دلیل دیگر ترجیح تأمین مالی بانکی به سهامی، سرعت در تأمین مالی صنایع اولویت‌دار‌(که نیاز به حجم زیادی از نقدینگی دارند) نسبت به روش سهامی و یا ارواق بدهی بود.

بانک مرکزی آلمان بخش کشاورزی، کارتل‌های بزرگ و بنگاه‌های صادرات‌محور را مورد توجه و هدف هدایت اعتبار قرار می‌داد. در میان بخش‌هایی که در اولویت قرار نگرفتند اعتبار برای مصرف، کالاهای لوکس و جلوگیری از سفته بازی بود. بانک مرکزی بر میزان اعتبار‌ی که توسط بانک‌ها برای خرید ارز خارجی مورد استفاده قرار می‌گرفت نیز نظارت می‌کرد.

اعتبار بانک مرکزی نباید برای خرید ارز خارجی که توجیه اقتصادی نداشت به‌کار گرفته می‌شد. در واقع کنترل‌های ارزی به‌طور عمده برای تخصیص در صنایع اولویت‌دار و صادرات‌محور مورد استفاده قرار مي گرفت.

یالمار شاخت به دنبال حذف ظرفیت مازاد، کاهش هزینه‌های صنعت از طریق گسترش تولید انبوه، افزایش تمرکز صنعت و ادغام شرکت‌ها بود. از این‌رو تمرکز صنعتی و تعداد کارتل‌ها به‌طور مداوم در دهه ۱۹۲۰ افزایش یافت.

مسیر اقتصاد