نقد طرح بانکداری مطرح در مجلس (بخش نخست)
مسئله‌شناسی نادرست
شناسایی چالش‌های نظام بانکی کشور گام نخست در ارائه راه‌حل‌ها و طرح‌های اصلاحی است. چنان‌که در مرحله مسئله شناسی خطا رخ دهد، راه‌حل‌ها هم مباحثی دور از نیازهای واقعی اقتصاد کشور خواهد بود و ای بسا به جای این که راهگشا باشند، خود به معضل مضاعفی تبدیل می‌گردد. لذا در ابتدا مسائل اساسی نظام بانکی کشور را مرور می‌کنیم:
الف- مسائل بانک مرکزی
1- ایفای نقش حاکمیتی: حاکمیت به نیابت از مردم، مالک بانک مرکزی است و بانک مرکزی به نیابت از حاکمیت، متولی تخصصی در زمینه پول و بانک و ایجاد ثبات و سلامت پولی در کشور است. از این رو بانک مرکزی باید مجری سیاست‌های حاکمیتی در این حوزه بوده و هر نوع تحول و اصلاح در آن به تقویت نقش حاکمیتی و پاسخگویی آن منجر گردد. سیاستگذاری و قوانین بانکداری کشور باید در ذیل و امتداد سیاست‌های کلی نظام باشد و اهدافی از این دست را محقق کند: تقویت ارزش پول ملی، تضمین ثبات اقتصادی، مهار تورم، افزایش قدرت خرید، تعادل در تراز پرداخت‌ها، هدایت اعتبار به سمت تولید و اولویت‌های اقتصادی کشور، مدیریت و کنترل کامل خلق اعتبار بانک‌ها، ایجاد ترتیبات نهادی برای دو کارکرد خدمات بانکی و تأمین مالی مبتنی بر سپرده‌های بانکی، و.......
2- استقلال: استقلال بانک مرکزی از فشار دولت‌ها، نفوذ بانک‌ها و اعمال نفوذ صاحبان سرمایه‌های کلان به منظور اتخاذ سیاست‌ها و تصمیمات تخصصی، ثبات و رشد اقتصادی امری بسیار مهم است.
3- نظارت: مدیریت تراکنش‌های بانکی، پایش مبادلات بین بانک‌ها، کنترل خلق پول و اعتبار توسط بانک‌ها، مهار بنگاه‌داری بانک‌ها و مهار سفته‌بازی بانک‌ها از سوی بانک مرکزی مستلزم نظارت قوی و اقتدار اجرایی بانک مرکزی است. امروزه برخورداری از زیرساخت فناوری و بانک‌های اطلاعاتی، ابزار ضروری بدین منظور محسوب می‌گردد.
4- نوآوری و فناوری: از قبیل به‌روز بودن زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری، تسلط بر فناوری‌های نوین پولی و بانکی، ارائه خدمات نو و خلاقانه بانکی، ابتکار عمل در همکاری‌های بین‌الملل.
5- دیپلماسی پولی و بانکی: تعریف و پیادهسازی همکاری‌ها دو یا چندجانبه بین‌المللی در حوزه مبادلات پولی و بانکی
ب- مسائل شبکه بانک‌های کشور
۱. خلق پول ۲. سفته‌بازی به ویژه در بیشتر بانک‌های خصوصی ۳- زیان انباشته 4- تسهیلات غیرجاری (معوق) 5- كفایت سرمایه 6- رشد بالای نقدینگی ۷- تورم مزمن و کاهش مستمر ارزش پول ملی ۸- ضعف سیاست اعتباری و هدایت اعتبار ۹- برخورد صوری در برخی بانک‌ها با عقود اسلامی مندرج در قانون بانکداری بدون ربا و در نتیجه نرخ سود بانکی متأثر از بازده نخواهد بود و عدم اهتمام کافی به نظارت توسط مقام پولی.
ج- ایرادهای نهادی و ساختاری بانکداری رایج
اینکه چرا بانکداری رایج، چندان علاقه‌ای به بهره‌گیری از عقود مشارکتی ندارد و یا در عمل آنها را به شکل صوری اجرا می‌کند، دلایل گوناگونی دارد. برخی محدودیت‌ها و مشکلات مشارکت بانک در فعالیت‌های بخش واقعی اقتصاد و پذیرش سود یا زیان عبارتند از:
١- مسئله پذیرش ریسک: بانک متعارف نهادی است که اصولا حاضر به قبول زیان نیست؛ در حالی که مشارکت در سود و زیان متضمن مشارکت در خطرپذیری (ریسک) است. برخی معتقدند اساسا مبنای شکل‌گیری بانک در شکل رایج، مبتنی بر کارکرد انتقال ریسک است و نه پذیرش ریسک. از آنجا که بانک در عمل نمی‌تواند این میزان از ریسک را بپذیرد، بندهای موجود در قرارداد را طوری تغییر می‌دهد تا در حد امکان، همه ریسک‌های موجود در طرح را به مشتری منتقل کند و به دریافت سود ثابت اکتفا می‌کند. این در واقع، ریشه اصلی تغییر شکل و صوری شدن قراردادهای مشارکتی در نظام بانکداری است.
2- ناتوانی در نظارت: با توجه به نیاز عقود مشارکتی به نظارت بیشتر، بانک‌ها علاقه بیشتری به استفاده از عقود مبادله‌ای با بازدهی ثابت و یا اجرای عقود مشارکتی همچون مشارکت مدنی به شیوه تأمین مالی به صورت بدهی دارند. بانک بدون ربا باید با نظارت هوشمندانه مطمئن شود که سود اعلام شده بازتابی صادقانه از واقعیت است.
از مصادیق ضعف نظارت بانک مرکزی عبارتند از:
• اتکای به نرخ سود تعیینی به جای سود تحقق یافته از بازدهی تسهیلات
• فقدان نظام رتبه‌بندی و اعتبارسنجی
• عدم رعایت نسبت کفایت سرمایه
3- عدم تقارن اطلاعات: بروز پدیده عدم تقارن اطلاعاتی در نظام مشارکتی می‌تواند موجب شکل‌گیری مشکلاتی همچون انتخاب نامساعد و مخاطرات اخلاقی در تعاملات مالی بین بانک مشارکت‌کننده در سود و زیان و متقاضیان دریافت تسهیلات از طریق عقود مشارکتی گردد.
4- صوری‌‌سازی برخی از عقود: الزام قانونی بانک‌ها به تأمین‌های مالی مشارکتی از یک سو، و عدم سنخیت مشارکت در سود و زیان با سازماندهی نهادی نظام بانکی از سوی دیگر، منجر به تلاش در اجرای شکلی برخی از عقود مشارکتی از سوی برخی بانک‌ها و رعایت نکردن شرایط و دستورالعمل‌های مرتبط با اجرای این عقود شده است.
5- سنخیت ذاتی بانک متعارف با رابطه دائن و مدیون: از دیگر عللی که می‌توان در زمینه عدم تمایل نهاد بانکداری ربوی برای ورود به بخش واقعی اقتصاد و نیز اجرای واقعی عقود مشارکتی ذکر نمود، سنخیت ذاتی این نهاد مبتنی بر کارکرد واسطه‌گری بر اساس ساختار نهادی و حقوقی اعتباردهنده- وام گیرنده یا دائن و مدیون است. نهاد بانک در نظام بانکداری رایج، صرفا به واسطه ایفای نقش واسطه‌گری مالی، انتقال ریسک و بهره و محدود شدن به رابطه پول-پول شکل گرفته است. از آنجا که اساس و پایه شکل‌گیری نهاد بانک، قرض است و از سوی دیگر، بر اساس احکام اسلامی عقد قرض تنها در صورتی مجاز است که قرض‌الحسنه باشد؛ لذا تنها کارکرد رایج قابل تصور برای نهاد بانک در صورتی که بخواهد در چارچوب نظام اسلامی بنا شود، عملیات قرض‌الحسنه است. بنابراین، بر اساس اقدامات نهادی شکل گرفته در نظام بانکی ربوی، ورود بانک به عرصه مشارکت در سود و زیان ظاهرا با فلسفه شکل‌گیری این نهاد، که همان شکل دادن رابطه دائن و مدیون است، در تضاد قرار دارد.
6- خلق اعتبار توسط نظام بانکی: از مهم‌ترین کارکردهای بانک، ایجاد قدرت خلق اعتبار است. نظام بانکی بر اساس نظام ذخیره جزئی، این امکان را دارد که با پذیرش سپرده از افراد، همواره بر اساس درصدی از سپرده‌های نزد خود وام داده، فرآیند خلق اوليه پول را به صورت فزاینده‌ای تکرار کند و حجم پول در اقتصاد را افزایش دهد. بسیاری از منتقدان نظام بانکی، منشأ اصلی بی‌ثباتی‌های اقتصادی و وقوع بحران‌های مالی و اعتباری را در وجود نظام ذخایر جزئی بیان کرده‌اند. آنها معتقدند خلق پول تنها باید به وسیله دولت و در راستای برنامه‌های اقتصادی و پیشران‌ها، نظير نظام بانکی کشورهای موفق مانند ژاپن، کره جنوبی و... انجام گیرد و هیچ پولی نباید خارج از پایه پولی خلق شود و دولت باید بر حجم پول و ارزش آن در اقتصاد کنترل داشته باشد.
د- جمع‌بندی:
- به نظر می‌رسد طرح مجلس درباره نظام بانکی مبتنی بر مسئله شناسی درستی نبوده است. در واقع مسئله اصلی ارائه دهنده طرح این بوده که عمده مشکلات ناشی از سلطه دولت بر بانک مرکزی است. در حالی که بخش عمده بدهی، خلق پول و سفته‌بازی در اقتصاد ایران (به خصوص در دهه نود) توسط بانک‌های خصوصی انجام شده است. در طرح پیشنهادی به مجلس سازوکاری تدارک شده که بانک مرکزی را تحت نفوذ و سیطره اشخاص حقیقی غیر پاسخگو و در نهایت آن سرمایه‌داران قرار می‌دهد.
- مزیت ویژه قانون بانکداری بدون ربا مبتنی بر عقود اسلامی در این طرح نادیده گرفته شده و به جای تقویت اركان و تکمیل اجزای این قانون و همچنین مطالبه اجرای کامل و نه صوری این قانون و برطرف کردن موانع اجرایی آن، اصل و اساس قانون عملیات بانکی بدون ربا مورد خدشه و در حاشیه قرار گرفته است و تغییر ساختار بانک مرکزی را در اولویت و هدف خود قرار داده است.
- به جای حمایت از ارزش پول ملی، مسئولیت بانک مرکزی در تعادل تراز پرداخت‌ها و مدیریت بازار ارز، ایفای نقش بانک مرکزی در اقتصاد مقاومتی، کنش بانک مرکزی در مقابل جنگ اقتصادی و تحریم‌های دشمنان از جمله مهم‌ترین اهدافی است که در طرح بانک مرکزی مغفول مانده است و حتی از قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱ به مراتب ضعیف‌تر است زیرا به موجب بند «الف» ماده ۱۰ قانون ۱۳۵۱ «بانک مرکزی ایران مسئول تنظيم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور می‌باشد» و طراح طرح حتی از بانکداری مرکزی مدرن در جهان غفلت کرده زیرا در آمریکا خاستگاه نئولیبرالیسم و سرمایه‌داری، مأموریت بانک مرکزی حمایت حداکثری از اشتغال کامل است آنجا که طبق اصلاح قانون فدرال رزرو در کنگره (Dual Mandate) مقرر کرده فدرال رزرو باید رشد بلندمدت پولی و اعتباری را متناسب با پتانسیل بلندمدت اقتصاد حفظ کند تا در نتیجه آن اهداف حداکثری اشتغال، ثبات قیمت‌ها و نرخ بهره بلندمدت معتدل را به طور مؤثری ترویج کند» پس از بحران مالی ۲۰۰۷ اهمیت مأموریت اشتغال فدرال رزرو روشن‌تر شد و از طریق بیانیه عمومی سیاست پولی «مأموریت حداکثر اشتغال» را به اطلاع عموم رساند. البته برخی منتقدان لیبرال طرح بانک مرکزی، فراتر از دنیای سرمایه‌داری شکست خورده معتقدند فقط مهار تورم هدف بانک مرکزی است که این مورد اصلا صائب نیست.
- در این طرح به جای تقویت مدیریت اجرایی بانک مرکزی، با ایجاد شوراهای موازی و سازوکارهای غیر چابک فرسایشی، رئیس کل بانک مرکزی را برای تصمیم‌گیری و عملیات مؤثر در بازار پولی و بانکی کشور تضعیف نموده است. به جای تقویت پاسخگویی بانک مرکزی، ساختار اداری بانک مرکزی به گونه‌ای طراحی شده که عملا در پاسخگویی این بانک به مراجع قانونی کشور اخلال ایجاد می‌شود. یادآوری این نکته جالب است که یکی از دلایل اصلی بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ همین معضلات اداره شورایی امور اجرایی و لوث شدن مسئولیت‌ها بود. همان‌طور که در سال‌های اول انقلاب، شورای عالی قضایی وجود داشت و مسئولین کشور به این نتیجه رسیدند که نمی‌شود دستگاه قضا را شورایی اداره کرد و باید یک فرد مسئول باشد. در طرح بانکداری تحمیل شده به مجلس این تجربه نادیده گرفته شده و با سلب فاحش اختیارات و مسئولیت‌های رئیس کل بانک مرکزی و ابداع هیئت عالی آن هم با حضور اشخاص حقیقی که بصورت موظف و تمام وقت در بانک مرکزی حضور دارند و در عمده موارد اجرائی اظهار نظر مداخله و عملا امور بانک مرکزی را در دست می‌گیرند آنارشی مدیریتی در مهم‌ترین ارگان انتظام بخش اقتصادی کشور را رقم خواهند زد. شورایی شدن اداره امور اجرایی بانک و تمرکز کارکردهای متفاوت «سیاستگذاری»، «اجرا» و «نظارت» در هیئت عالی مطرح شده که مغایر با اصول بدیهی و اولیه مدیریت است.
- بانک‌ها در واقع با پول مردم کار می‌کنند و قدرت تخصیص دارند. از مهم‌ترین طراحی‌های سیاستی و احتمالا کلیدی‌ترین بخش از سیاست‌های توسعه‌ای در کشورهای شرق آسیا از نیمه قرن بیستم که باید آن را هسته اصلی معجزه شرق آسیا نام نهاد؛ عبارت است از «استقرار رژیمی از کنترل و هدایت خلق پول (اعتبارات جدید بانکی) برای تزریق به طرح‌ها و بخش‌های پیشران اقتصادی کشور.» پس آنچه که بانک‌ها را از همه مؤسسات اقتصادی و بنگاه‌های اقتصادی متمایز می‌کند این است که باید امین مردم باشند و بتوانند بازدهی مناسب را برای سپرده گذار ایجاد کنند و بر ضد منافع ملی و خلاف سیاست‌های اقتصادی هم حرکت نکنند. در حال حاضر نرخ سود تسهیلات اعطایی سیستم بانکی به بخش تولید، کارآفرینی و غیره در کشور بسیار بالا است. نرخ سود بانکی فعلی در مملکت معادل نرخ سود بازدهی اقتصاد نیست و باید کاهش پیدا کند.
- رابطه بانک‌ها با مشتریان نباید صرفا رابطه داین و مدیون (طلبکار و بدهکار) باشد، بلکه باید براساس شراکت شکل بگیرد. در رابطه داین و مدیون، بانک در خطرپذیری (ریسک) فعالیت‌های اقتصادی مشتریان شریک نمی‌شود و می‌گوید من با ضرر شما کاری ندارم، اگر به هر دلیلی ولو اینکه زلزله بیاید، تحریم باشد، جنگ اوکراین باشد و... نتوانید بدهی خود را بپردازید، من وثيقه‌ام را تملک می‌کنم. همان‌طور که در آمریکا بعد از بحران مالی، بانک‌ها خانه‌ها را تملک کردند. اما وقتی رابطه شراکت می‌شود مشکلات سیستمی کل اقتصاد که همه بنگاه‌ها با آن مواجه هستند، شناخته می‌شود و بین شرکاء درک صحیح و انعطاف ایجاد خواهد شد. یک بانکدار حرفه‌ای می‌فهمد که اگر مشتری او زمین بخورد، گویی خودش شکست خورده است. در چنین شرایطی اگر سوءاستفاده و تخلف و قصور و تقصیری از هر یک از طرف شراکت رخ دهد، آن گاه برخورد با متخلف موجه خواهد بود.
- شورای فقهی طراحی شده با اختیارات وتوی تصمیمات مجمع عمومی، رئیس کل و سایر ارکان اشتباه مسلم است زیرا که شوراها، هیئت‌ها و ناظرین شرعی در بانک‌ها معطوف به کشورهایی است که بانکداری هیبریدی (ربوی و اسلامی) را با هم دارند که شورای شرعی مراقبت و نظارت در بانک اسلامی می‌کند ولی در سیستم بانکی جمهوری اسلامی ایران بانکداری بدون ربا به‌صورت فراگیر و یکپارچه جاری است کلیه مقررات و قوانین مبتنی بر شرع است و شورای فقهی و ناظران شرعی جز تنزل مرجعیت شورای نگهبان به‌عنوان حافظان قانونی شرع مقدس ثمری نخواهد داشت گویا بقیه ارکان بانک مرکزی و بانک‌های کشور مسئولیت اجرای بانکداری بدون ربا و بانکداری اسلامی را ندارند در صورتی‌که از شرایط و مسئولیت‌های بدیهی و اولیه رئیس کل بانک مرکزی اشراف به بانکداری اسلامی و تعهد به پیادهسازی آن است.
جواد محمدی