تیغ دو لبه قانون برای جلوگیری یا گسترش فساد در ساختوسازهای غیرمجاز بخش پایانی
شهر‌سازی ناموزون با ناکارآمدی برخی قوانین شهری
رضا الماسی
کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری‌ها برای برخی سازنده‌ها با سرمایه‌های کلان به محلی برای قانون‌گریزی و تجاوز به حقوق عامه تبدیل شده است. به نوعی که وقتی افرادی متعهد در دستگاه‌های ناظر جلوی این سازنده‌ها می‌ایستند، به طور عجیبی، وقیحانه تهدید می‌شوند. رفتارهای قلدرمآبانه این افراد از آنجا سرمنشا می‌شود که به پشتوانه نفوذی‌ها در دستگاه‌های قدرت، احساس امنیت می‌کنند و ککشان از هیچ چیز نمی‌گزد.
اخیراً اجرای حکم تخریب برای برخی ویلاهای غیرمجاز در لواسانات تهران، ویلاهای باستی هیلز کرج، ویلاهایی در جنگل‌ها و مجاورت سواحل شمالی و... به قدری برای سازندگان آنها گران تمام شد که اصلاً فکرش را هم نمی‌کردند که رویه غلطی که ذیل کمیسیون ماده 100 شهرداری‌ها عادی شده، یک روز شکسته و بساط سوءاستفاده جمع خواهد شد.
ضرورت تغییر ماده 100
بسیاری از مهندسان و کارشناسان حوزه ساخت و ساز معتقدند؛ قانون کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری‌ها باید تغییر جدی کند چرا که در حال حاضر هم موضوع کمیسیون ماده ۱۰۰، هم موضوع تخلفات ساختمانی و هم مسئله فروش تراکم تبدیل به مهم‌ترین منبع درآمد شهرداری‌ها شده است. یعنی ما در مقایسه با سایر موادی که در قانون شهرداری‌ها داریم (مثل ماده ۷۷ و دیگر مواد که ایجاد درآمد برای شهرداری می‌کند)، درصد درآمدی که شهرداری‌ها از فروش تخلفات و تراکم (موضوع ماده 100) به دست می‌آورند بسیار بالاست به طوری که چیزی حدود ۷۰ تا ۹۰ درصد درآمد شهرداری‌ها از این محل تامین می‌شود.
دکتر سعید شعرباف تبریزی، کارشناس مدیریت شهری در گفت‌وگو با گزارشگر روزنامه کیهان می‌گوید: « اگر به این موضوع توجه کنیم که این حجم از ایجاد درآمد در یک فرآیند کاملا غیرشفاف تامین می‌شود و رویه‌های واحدی هم برایش وجود ندارد، خواهیم دید چه میزان فساد، امضای طلایی و ضرر به شهر می‌تواند تحمیل کند.»
او با تاکید بر اینکه اولین اقدام در این زمینه، تغییر در این ماده قانونی است، تصریح می‌کند: «اگر این اتفاق نیفتد موجب ضررهای جبران ناپذیری به شهر و دامن زدن به نارضایتی شهروندان خواهد شد. اگر این را بپذیریم، نکته دوم این است که چطور می‌توانیم این قانون را اصلاح کنیم؟ یکی از نکاتی که همه مسئولان شهری به آن اذعان دارند این است که درآمدهای ناشی از تراکم فروشی، درآمدهای پایداری برای شهرداری‌ها نیست. اما از آنجایی که حجم این عدد بسیار بالاست معمولاً گفته می‌شود که ما در شهرداری چاره‌ای نداریم که از باب «اکل‌میته» برای اداره شهر این درآمدها را کسب کنیم. لذا مهم‌ترین مسئله در این بخش، دوران گذار از این قانون به قانون جدید است و اینکه چطور ما طراحی کنیم تا دوران گذار را در یک بازه حداقل پنج ساله در کلانشهرها طی کنیم تا درصد وابستگی شهرداری‌ها به درآمد ناشی از کمیسیون ماده 100 به تدریج کاهش پیدا کند. البته این موضوع(دوران گذار) خودش یک برنامه منظم اقتصادی می‌خواهد و نیاز به جایگزینی یکسری درآمدهای پایدار دیگر (از جمله انواع و اقسام مالیات‌ها بر خانه‌های خالی و ارزش افزوده و...) دارد که این‌ها باید در مجلس تصویب شود و بخشی از این درآمدها به دولت‌های محلی واگذار شود.»
درآمد شهرداری‌ها
از محل دیگری تامین شود
دکتر شعرباف می‌افزاید: «تا زمانی که فشار درآمدی برای شهرداری‌ها به خصوص در کلانشهرها وجود دارد، شما هر چه سعی کنید نظارت را افزایش دهید باز هم راه‌های موازی به وجود می‌آید. به طور مثال در شهری مثل مشهد حدود سه هزار میلیارد تومان از درآمد شهرداری از همین منبع تامین می‌شود. لذا باید این فشار درآمدی از روی دوش شهرداری‌ها در ابتدای کار برداشته شود و شهرداری حس کند که منابع درآمدی دیگر را می‌تواند به تدریج اضافه کند. اما در مورد خود ماده ۱۰۰ بنده چند پیشنهاد برای دوران گذار دارم که به ترتیب عرض می‌کنم. اول اینکه وضعیت ساختار این کمیسیون از لحاظ مالی و مدیریتی به شهرداری‌ها به شدت وابسته است و این یک تناقض محسوب می‌شود. به عبارت دیگر قرار بود که در یک کمیسیون مشترکی که هم نمایندگان مردم در شورای شهر و هم قوه قضائیه و هم شهرداری حضور دارند، به تخلفات ساختوسازهای بیش از میزان مجاز رسیدگی شود. طبیعتاً بعضی از این تخلفات به گونه‌ای است که باید قلع و قمع شوند و بعضی از آنها هم با جرایم مالی قابل حل است. اینجا خود شهرداری به طور طبیعی مایل به این است که این موضوع منبع درآمد شهرداری بشود و سمت و سوی شهرداری در کمیسیون مشخص است. از طرفی تامین مالی و مکان برگزاری جلسات این کمیسیون و حتی حق جلساتی که در این کمیسیون پرداخت می‌شود به عهده شهرداری است و تقریباً به طور غیر رسمی سمت و سوی آراء هم با وجود اینکه در ظاهر به نظر می‌رسد مستقل است به سمت شهرداری است. یعنی شهرداری‌ها در عمل بر کمیسیون ماده 100 حاکمیت دارند.»
این کارشناس حوزه مدیریت شهری، شفافیت روند‌ها، رویه‌ها و تصمیمات را دومین راهکار دوران گذار معرفی کرده و می‌گوید: «شفافیت در ساده‌ترین سطح ممکن این است که آراء کمیسیون ماده ۱۰۰ و دلایل درخواست مردم منتشر شود. در این صورت جریان‌های نظارتی و مردمی به راحتی می‌توانند نظارت کنند که در آرای کمیسیون‌های ماده 100 وحدت رویه وجود دارد یا خیر.»
اگر آمار ارجاع پرونده‌ها را به کمیسیون ماده ۱۰۰ مورد توجه قرار بدهیم خواهیم دید که این آمار به شدت کاهش یافته است. این در حالی است که میزان ساخت و سازها و تقاضا برای تراکم اضافه افزایش یافته و کسی بررسی نمی‌کند که چرا این اتفاق افتاده! شعرباف در توضیح این پدیده اظهار می‌دارد: «به دلیل اینکه ضرایب مربوط به جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ نسبتاً ضرایب بالایی است، شهرداری‌ها با انواع و اقسام مجوزهایی که از شوراهای شهر می‌گیرند فرایندهایی را در خود شهرداری ایجاد کرده‌اند که در این فرآیندها اساساً پرونده‌ها به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع داده نشود! به عبارت دیگر این تقاضای تراکم و تخلف به کمیسیون ماده 100 ارجاع نمی‌شود و با تعیین جرایم از سوی شهرداری در خود شهرداری پرونده بسته می‌شود. در حال حاضر بسیاری از سازنده‌ها این موضوع را متوجه شدند و در همان طراحی اولیه خودشان اساساً آن میزان از پیشروی را که باعث می‌شود پرونده‌شان به کمیسیون ماده 100 ارجاع شود را اصلاً نمی‌دهند. لذا با این اتفاق فلسفه وجودی کمیسیون ماده ۱۰۰ در داخل خود شهرداری‌ها از بین رفته است و شهرداری‌ها به صورت ساده‌تر و بعضاً با قیمت پایین‌تر و ضریب جریمه کمتر بر خلاف قانون به نوعی کمیسیون را دور می‌زنند.»
نقش مجلس
در تغییر رویه کمیسیون ماده 100
با همه این اوصاف، آن طور که کارشناسان و مسئولان دغدغه‌مند مرتبط با این موضوع ابراز می‌دارند، مجلس نقش مهمی در تغییر این رویه نامبارک دارد و می‌تواند با اصلاح اساسی و زیربنایی این ماده قانونی، راه را برای سوءاستفاده‌های بیشتر ببندد. به همین منظور سراغ آقای دکتر اقبال شاکری، عضو کمیسیون عمران مجلس یازدهم رفتیم تا از تحرکات مجلس در اصلاح کمیسیون ماده 100 شهرداری‌ها اطلاعاتی را کسب کنیم.
دکتر شاکری در ابتدای گفت‌وگو توضیح می‌دهد: «درخصوص کمیسیون ماده 100، طرحی اصلاحی در حال حاضر در صحن علنی اعلام وصول شده و یک لایحه نیز در کمیسیون امور شوراها به عنوان مدیریت یکپارچه شهری چند سالی هست که در هیئت دولت مطرح بوده و در حال حاضر حدود دو سال است که به مجلس آمده. به نظرم در این خصوص هیئت‌رئیسه باید تلاش کند که پراکنده کاری صورت نگیرد و هرچه سریع‌تر طرح‌ها و لوایح مورد بررسی قرار گیرند.»
به گفته شاکری، کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ در صدور رای مشکل خاصی ندارند، به طوری که سمت و سوی کمیسیون‌های استان تهران به سمت قلع و قمع (به معنای بازگشت به حالت اولیه) و در استان‌های دیگر تمایل آراء کمیسیون ماده 100 به سمت جریمه می‌باشد. در تهران سالیانه در حدود ۱۲ هزار مورد پرونده به کمیسیون ماده 100 ارجاع می‌شود اما متاسفانه حدود ۹۰ درصد آرای آن اجرا نمی‌شود. مشکل اصلی هم این است که ما در نظارت بر ساخت‌وسازها دو ناظر داریم که این‌ها معمولاً با یکدیگر نمی‌سازند. یکی ناظر نظام مهندسی که باید گزارش تخلف را بدهد، ناظر دوم هم عوامل شهرداری هستند که وقتی متوجه تخلف شدند باید جلوی پیشرفت پروژه را بگیرند. مشکل اینجاست که یا ناظر نظام مهندسی گزارش نمی‌دهد یا دیر گزارش می‌دهد یا عوامل شهرداری گزارش ناظر نظام مهندسی و آرای کمیسیون را اجرا نمی‌کنند و یا هر دو اتفاق می‌افتد!»
اختلاف نظام مهندسی و شهرداری
وقتی ناظر نظام مهندسی گزارشی می‌دهد، شهرداری سریعاً باید جلوی پیشرفت پروژه را بگیرد و فقط باید اجازه ایمن سازی را به سازنده بدهد و اجازه هیچ کار دیگری را به سازنده نباید بدهد. نکته قابل توجه این است که این موضوع باید در زمان تخلف اتفاق بیفتد نه زمانی که تخلف صورت گرفت، بنا ساخته شد و مورد سکونت قرار گرفت. چرا که در آن زمان اساساً امکان اجرا را از دست خواهد داد.
عضو کمیسیون عمران مجلس در این باره می‌گوید: «در برخی از پرونده‌ها که حکم تخریب اجرا شده و خود بنده مسئول یکی از همین پرونده‌ها بودم در شورای شهر تهران و در موضوع طبقه هفتم ساختمان علاالدین، پرونده یک حالت اجتماعی سیاسی پیدا می‌کند. یعنی در آنجایی که بنا ساخته شد معمولاً هدف از تخریب این است که جلوی قلدری مالک را بگیریم. لذا اینگونه موارد یک حالت سمبولیک دارد و برای عموم پرونده‌ها چنین برخوردهایی نمی‌شود. در مجموع در چنین مواردی اگر زمان تخلف جلوی پیشرفت پروژه گرفته شود که هیچ، اما اگر این اتفاق نیفتد پس از پایان پروژه به سختی امکان اجرای رای خواهد بود. قانون ماده 100 به شهرداری می‌گوید که اگر تخلفی را مطلع شد در حال ساخت چه محسوس چه غیرمحسوس وارد شده و مانع پیشرفت پروژه شود. قانون بیشتر از این چیزی را تصریح نکرده و همین جا ابهاماتی را ایجاد کرده است.»
شاکری در بیان راهکارها می‌افزاید: «راه‌حل این موضوع به نظر بنده این است که اولا نظام‌مهندسی باید یک فکری به حال ناظران خودش بکند و هر مشکلی که دارند را حل نمایند. از عدم انگیزه ناظران گرفته تا قبول نداشتن خود سازمان نظام مهندسی و... اول از همه گزارش ناظر سازمان نظام مهندسی بسیار بسیار مهم است که به موقع داده شود. اصلا به هیچ پروژه‌ای نباید اجازه داده شود که بدون مهندس ناظر شروع به فعالیت نماید. راهکار دوم این است که برای آن قسمت ورود شهرداری به تخلفات باید به شهرداری‌ها یک مجوز قضایی داده شود تا بتوانند ورود کنند و منتظر دادگاه و رای آن نمانند. یک مسئله زیربنایی دیگر هم وجود دارد و آن اینکه روند صدور پروانه ساخت و ساز باید مکانیزه شود و اساساً دفاتر الکترونیک خدمات شهرداری برای این موضوع به وجود آمد.»
فارغ از همه این مسائل، عموم کارشناسان می‌گویند اگر اراده شهرداران بر جلوگیری از تخلفات باشد هیچ کس نمی‌تواند یک لحظه هم تخلفی انجام بدهد. لذا اراده و عزم شهرداران در جلوگیری از تخلفات از همه عوامل مهم‌تر است.
عضو کمیسیون عمران مجلس تاکید می‌کند: «به نظر بنده قوه قضائیه باید ورود کنند و کسانی که با برنامه تخلف می‌کنند را قلع و قمع کند. آنهایی که با برنامه حرکتی را صورت می‌دهند و راهکارهای تخلف را به سازنده نشان می‌دهند باید مورد توجه بیشتری قرار گیرند و قوه قضائیه در ابتدا باید به سراغ دانه درشت‌هایی برود که با برنامه‌ریزی اقدام به تخلف می‌کنند.»