فقط رئیس دستگاه اجرایی!(یادداشت میهمان)
دکتر قدرت‌الله رحمانی*
آقای روحانی رئیس‌جمهور محترم کشورمان همزمان با یک سالگی دولت یازدهم، طی سخنانی در جلسه شورای اداری استان اردبیل به اختیارات فراقوه‌ای رئیس‌جمهور اشاره کرد. یک انتظار غیرقانونی که از سوی دو سلف ایشان خاتمی و احمدی‌نژاد نیز دنبال شده بود. آقای روحانی دراین‌باره گفت؛ «مردم رای ندادند که رئیس‌جمهوری فقط رئیس دستگاه اجرایی باشد، رای دادند که اول مجری قانون اساسی باشد. مسئولیت اجرای قانون اساسی در کشور برعهده رئیس‌جمهوری است... اجرای این وظیفه از آن کارهای مهمی است که برای خیلی‌ها خوشایند نیست و ممکن است ناراحت و عصبانی شوند اما قانون اساسی کشور باید اجرا شود و هر کسی در این کشور با هر مسئولیتی باید بداند این دولت به حول و قوه الهی در ادامه راه، برای اجرای قانون اساسی مصمم خواهد بود...»
در این‌باره اشاره به چند نکته ضروری است؛
1- آقای روحانی فرموده‌اند: «مردم رای ندادند که رئیس‌جمهوری فقط رئیس دستگاه اجرایی باشد...»
از آن جا که آقای رئیس‌جمهور حقوق اساسی خوانده‌اند و حقوق‌دان هستند با کلیات مباحث مربوط به ساختار حقوقی رژیم‌های سیاسی دنیا آشنایی کامل دارند و مستحضرند که رژیم‌های سیاسی کنونی دنیا عموما بر 2 نوع است: سلطنتی و جمهوری. رژیم‌های سلطنتی غالبا پارلمانی هستند چون ریاست عالیه کشور- ولو به شکل صوری- با پادشاه است اگرچه اختیارات او از طریق رئیس دولت اعمال و اجرا می‌شود. اما رژیم‌های جمهوری را طیفی از انواع ساخت‌های حقوقی شکل می‌دهند که تحت عناوین ریاستی، نیمه ریاستی، نیمه پارلمانی و پارلمانی شناخته می‌شوند. ویژگی اصلی نظام‌های جمهوری جدید به انتخابی بودن مستقیم یا غیرمستقیم رئیس کشور برمی‌گردد، برخلاف رژیم‌های سلطنتی که ریاست کشور نوعا موروثی است و بندرت در شرایط خاص جنبه انتخابی از طریق پارلمان پیدا می‌کند.
سیستم انتخاباتی جمهوری‌های ریاستی (نظیر آمریکا) و نیمه ریاستی(مانند فرانسه) دوگانه است؛ یک انتخابات عمومی برای تعیین رئیس‌کشور و انتخابات دیگر برای تعیین پارلمان. از این رو تفکیک قوا در این نظام‌ها از نوع افقی است؛ برخلاف جمهوری‌های پارلمانی (همچون آلمان، ایتالیا و ...) که تفکیک قوا عمودی است و قوه مجریه در طول قوه مقننه، و دولت (به مفهوم قوه اجرایی) برآمده از پارلمان است؛ پارلمانی که منبعث از اراده مستقیم ملت به حساب می‌آید و لذا سیستم انتخابات عمومی، یگانه است و تنها برای انتخاب اعضای پارلمان صورت می‌گیرد، سپس پارلمان، رئیس‌جمهوری (رئیس‌کشور) را انتخاب می‌کند و در مرحله بعد رئیس دولت را - بر اساس پیشنهاد رئیس‌جمهور و یا رأسا- برمی‌گزیند. بدین‌سان در رژیم‌های ریاستی یا نیمه‌ریاستی، از طریق انتخابات عمومی، رئیس حکومت جمهوری برگزیده می‌شود که دارای دو حیثیت است: اول ریاست کشور یا ریاست‌جمهوری؛ دوم ریاست دولت یا ریاست قوه مجریه.
به تصریح اصل اول قانون اساسی، حکومت ایران از نوع جمهوری است و این قانون، شکلی از ساختار حقوقی دولت را پذیرفته است که در دسته‌بندی‌های بالا در ردیف نظام‌های نیمه ریاستی- و یا به عبارت صحیح‌تر «نظام شبه نیمه ریاستی»- قرار می‌گیرد، با این تفاوت که انتخابات عمومی برای تعیین رئیس‌جمهور، در واقع انتخاب مستقیم رئیس حکومت جمهوری یا رئیس کشور نیست بلکه صرفا انتخاب رئیس قوه مجریه و دستگاه اجرایی است (یعنی همان مفهومی که متاسفانه در اظهارات اخیر آقای روحانی نفی شده است) چرا که در ایران، رئیس کشور یا رئیس حکومت جمهوری اسلامی و یا همان «رئیس‌جمهوری» (در معنای واقعی و حقوقی) حسب اختیارات و صلاحیت‌های پیش‌بینی شده در قانون اساسی، مقام رهبری است.
به عبارت دیگر، «رئیس‌جمهور» در ایران صرفا «رئیس قوه مجریه» است آن هم نه همه قوه مجریه، بلکه ریاست قوه مجریه در اموری که مستقیما به رهبری مربوط نمی‌شود. (اصل 113 قانون اساسی).
از این رو- اگر قانون اساسی ملاک قضاوت باشد- باید گفت بر خلاف نظر آقای روحانی، اتفاقا مردم رای داده‌اند که رئیس‌جمهور فقط رئیس دستگاه اجرایی باشد!!
2- آقای روحانی فرموده‌اند: «مردم رای دادند که رئیس‌جمهور اول مجری قانون اساسی باشد. مسئولیت اجرای قانون اساسی در کشور بر عهده رئیس‌جمهوری است...»
عبارت «مسئولیت رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی» مندرج در اصل 113، در ادوار ریاست دو رئیس‌جمهور پیشین (خاتمی و احمدی‌نژاد) نیز محل بحث و مناقشه بوده است و هر دو رئیس‌جمهور و اطرافیانشان- همچون آقای روحانی و حلقه پیرامونش- با هدف افزایش اختیارات رئیس‌جمهور، تفسیری از این عبارت را برجسته و تبلیغ کرده‌اند که متضمن معنای «حق نظارت فراقوه‌ای رئیس‌جمهور بر حسن اجرای قانون اساسی توسط قوای سه‌گانه» است. اما آیا «مسئولیت» اجرای قانون اساسی معادل معنای «نظارت» بر اجرای قانون اساسی است!؟
رجوع به سابقه تاریخی موضوع نشان میدهد، عبارت پیش گفته، بقایای حکم منسوخی است که در پیش‌نویس ابتدایی قانون اساسی در سال 58 راجع به اختیارات «رئیس‌جمهوری»- به عنوان رئیس کشور و نه فقط رئیس قوه مجریه- پیش‌بینی شده بود. در آن پیش‌نویس به تاسی از نظام نیمه‌ریاستی فرانسوی، از «رئیس‌جمهوری» به عنوان «عالی‌ترین مقام کشور» یاد شده بود. پس از آن که اصل ولایت فقیه به تدبیر خبرگان قانون اساسی وارد متن نهایی این قانون شد، متناسب با این تغییر بنیادی، می‌باید صلاحیت‌ها و اختیارات رئیس کشور (رئیس‌جمهوری) نیز منطقا به مقام رهبری اختصاص می‌یافت که این اصلاح در بسیاری از موارد در همان زمان صورت گرفت اما اصلاح پاره‌ای دیگر از اصول مغفول ماند که از جمله آنها همین اصل بحث‌انگیز 113 است.
در پیش‌نویس مذکور- به مانند قانون اساسی فرانسه- رئیس‌جمهور، عالی‌ترین مقام رسمی کشور و به مثابه قوه‌ای برتر از قوای سه‌گانه، تنظیم‌کننده روابط این قوا بود، ضمن آن که فرماندهی عالی کل نیروهای مسلح و دیگر اختیارات ناشی از ریاست عالیه کشور را برعهده داشت. در چارچوب چنین تمهیدی، عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» در ردیف دیگر صلاحیت‌های رئیس‌جمهوری به مثابه مقامی فراقوه‌ای، می‌توانست مفید معنایی باشد که در قانون اساسی فرانسه از آن به «تضمین‌کننده احترام قانون اساسی» تعبیر شده است. لیکن با اصلاح اصل 113 و افزودن عبارت «پس از رهبری» به ابتدای اصل پیش‌نویس- که رئیس‌جمهور را پس از رهبری در جایگاه دومین مقام رسمی کشور نشاند- طبعا اختیارات مربوط به «عالی‌ترین مقام کشور» مندرج در این اصل (تنظیم‌کنندگی روابط قوا و نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی) نیز باید به رهبری واگذار می‌شد که این امر- احتمالا به علت تعجیل در تصویب نهایی قانون که مورد مطالبه رهبر کبیر انقلاب اسلامی حضرت امام خمینی رضوان‌الله تعالی علیه بود- مورد غفلت قرار گرفت.
همین استدلال درباره محتوای متن سوگندنامه رئیس‌جمهور مندرج در اصل 121 نیز صادق است. متن سوگندنامه مذکور همان متنی است که در پیش‌نویس قانون اساسی و متناسب با جایگاه ریاست کشور تنظیم شده است و بر اساس آن رئیس‌جمهور سوگند یاد می‌کند که پاسدار مذهب رسمی و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشور باشد.
در جریان بازنگری قانون اساسی در سال 68، صلاحیت «تنظیم‌کنندگی روابط سه قوه» با انشای عبارت «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» در عداد وظایف و اختیارات رهبری قرار گرفت اما عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» همچنان در ردیف مسئولیت‌های رئیس‌جمهور باقی ماند.
به نظر می‌رسد حذف «تنظیم‌کنندگی روابط سه قوه» و حفظ «مسئولیت اجرای قانون اساسی»، به تلقی بازنگری‌کنندگان در قانون اساسی از واژه «مسئولیت» برمی‌گردد که هم در ادبیات عام حقوقی و هم در ادبیات خاص قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مفهوم «پاسخگویی» را افاده می‌کند و به هیچ روی مفاهیمی همچون «نظارت»- که بازتابنده شأنی فراقوه‌ای و حاکی از «پاسخ‌طلبی» نظارت‌کننده (رئیس‌جمهور) از نظارت‌شوندگان (قوای سه‌گانه و لابد رهبری و نهادهای تحت امر او) است- را دربرنمی‌گیرد.
این برداشت از واژه «مسئولیت» مندرج در اصل 113 قانون اساسی، با مفاد دیگر اصول این قانون از جمله اصل 122- که «مسئولیت رئیس‌جمهور» در حدود قانون اساسی و قوانین عادی در برابر ملت و رهبری و مجلس را مورد تاکید قرار میدهد- نیز کاملا انطباق دارد. بر «مسئولیت رئیس‌جمهور» در مقابل رهبری و مجلس شورای اسلامی- که در صور حقوقی مختلف نظیر انتصاب رئیس‌جمهور با تنفیذ رای مردم توسط رهبری و حق مجلس بر سوال و استیضاح و عنداللزوم رای به عدم کفایت سیاسی رئیس‌جمهور و تمهید مقدمات برکناری او توسط رهبری، تبلور می‌یابد- باید «مسئولیت کیفری رئیس‌جمهور» در برابر قوه قضائیه را نیز اضافه کرد که این قوه از طریق حکم به تخلف رئیس‌جمهور از وظایف قانونی، می‌تواند مقدمه عزل وی توسط رهبری را فراهم آورد. همه این‌ها درحالی است که قانون اساسی هیچ‌گونه تفوقی از جنس آنچه برای رهبری و قوای مقننه و قضائیه نسبت به رئیس‌جمهور پیش‌بینی کرده، برای رئیس‌جمهور در نظر نگرفته است. به عبارت دیگر جاده مسئولیت رئیس قوه مجریه در برابر دوقوه دیگر - و به طریق اولی در برابر رهبری - کاملا یک طرفه است؛ رئیس‌جمهور (رئیس قوه مجریه) در مقابل رهبری و دو قوه دیگر مسئول است و متقابلا هیچ سلطه و نظارت و تفوقی بر آنها ندارد. در این صورت چگونه می‌توان از حق نظارت فرا قوه‌ای رئیس‌جمهور برقوای دیگر سخن گفت در حالی که هیچ یک از قوا در برابر رئیس‌جمهور مسئول نیستند و برعکس، او در برابر همه آنها مسئول است؟
3- آقای روحانی فرموده‌اند: «قانون اساسی کشور باید اجرا شود و هرکسی در این کشور با هر مسئولیتی باید بداند این دولت به حول و قوه الهی در ادامه راه، برای اجرای قانون اساسی مصمم خواهد بود....»
البته «قانون اساسی کشور باید اجرا شود» و مسئول اجرای هر بخشی از قانون اساسی هم در خود قانون اساسی معلوم شده است. سه قوه مجریه و قضائیه و مقننه به اضافه سایر نهادها و مقامات رسمی نظیر نیروهای مسلح و رسانه ملی و شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت و ... هرکدام مسئول اجرای فصول و اصولی از قانون اساسی هستند و بر اساس نص صریح اصل 56 و نیز مستفاد از اصل 110 قانون‌اساسی همه قوا و نهادهای لشکری و کشوری - از جمله خود آقای رئیس‌جمهور - تحت نظارت عالیه رهبری قرار دارند.
هم از این رو است که در ذیل مقام رهبری، پاسداری سیاسی از قانون اساسی در مقام احراز شرایط کارگزاران مجری این قانون- از جمله رئیس‌جمهور - و نیز حراست از این میثاق ملی در برابر انحرافات احتمالی ناشی از عملکرد قوه قانونگذاری، با نهاد شورای نگهبان است و صیانت قضایی نیز در غیاب دادگاه ویژه قانون اساسی برعهده کلیت نظام دادگستری قرار دارد که مرجع دادخواهی و تظلم نسبت به نقض این قانون محسوب می‌شود. با وجود شورای نگهبان و قوه قضائیه- که شئون سیاسی و قضایی صیانت از قانون اساسی را عهده‌دار هستند - هیچ مقام یا نهاد دیگری نمی‌تواند در اجرا یا نظارت بر اجرای قانون‌اساسی، صلاحیت ویژه‌ای برای خود قائل شود.
* عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبائی(ره)