۳ سپر مالی دولت در برابر کم‌پولی
خزانه‌داری کل کشور به‌عنوان یکی از مهم‌ترین بازوهای مدیریت مالی دولت در وزارت اقتصاد، برای مدیریت منابع حساب خود نزد بانک مرکزی، چارچوبی سه‌لایه در نظر گرفته است. هدف این چارچوب، تأمین نقدینگی مورد نیاز دولت، مقابله با شوک‌های مالی و مدیریت منابع مازاد است؛ بااین‌حال، نحوه تأمین منابع در زمان کمبود نقدینگی می‌تواند بر رابطه سیاست مالی و پولی اثرگذار باشد.
در این چارچوب، منابع حساب خزانه‌داری به سه بخش تقسیم می‌شوند؛ ذخیره احتیاطی برای پرداخت‌های جاری و بدهی‌های سررسیدشده، ذخیره نقدی برای مقابله با شوک‌های بازار و اختلالات میان‌مدت تأمین مالی و صندوق‌های تثبیت و پس‌انداز برای مدیریت مازاد منابع دولت.
اهمیت این تقسیم‌بندی زمانی بیشتر می‌شود که دولت با ناهماهنگی میان زمان وصول درآمدها و زمان پرداخت هزینه‌ها مواجه باشد. در چنین شرایطی، خزانه باید بتواند بدون ایجاد اختلال در پرداخت حقوق، هزینه‌های جاری و تعهدات مالی، منابع خود را مدیریت کند. مسئله اصلی اما این است که کمبود منابع چگونه جبران می‌شود و آیا این فرآیند به استفاده از منابع بانک مرکزی منجر خواهد شد یا خیر.
۳ لایه برای مدیریت منابع خزانه‌داری
لایه نخست، ذخیره احتیاطی است که برای تأمین نقدینگی جاری و استمرار پرداخت‌های دولت در نظر گرفته می‌شود. مدیریت این ذخیره می‌تواند بر مبنای بدهی‌های سررسیدشده، شامل اصل و سود بدهی‌ها یا بر اساس فاصله میان دریافتی‌ها و پرداختی‌های دولت انجام شود. به این ترتیب، خزانه‌داری باید منابع لازم برای ایفای تعهدات مالی را در زمان مناسب در اختیار داشته باشد.
لایه دوم، ذخیره نقدی است که نقش ضربه‌گیر مالی را ایفا می‌کند. این ذخیره برای شرایطی اهمیت دارد که درآمدهای دولت به‌طور موقت کاهش پیدا می‌کند، وصول منابع با تأخیر مواجه می‌شود یا شوک‌های اقتصادی، تأمین مالی دولت را دشوارتر می‌کنند. وجود چنین ذخیره‌ای می‌تواند از انتقال فوری فشارهای مالی به سایر بخش‌های اقتصاد جلوگیری کند.
در لایه سوم، صندوق‌های تثبیت و پس‌انداز قرار دارند که هدف آن‌ها مدیریت منابع مازاد و مقابله با نوسانات ساختاری درآمدهاست. در صورت برخورداری دولت از منابع مازاد، مدیریت این منابع می‌تواند به ایجاد ظرفیت مالی برای دوره‌های کمبود درآمد کمک کند. البته تحقق این هدف به وجود مازاد واقعی، قواعد مشخص برای برداشت و واریز منابع و انضباط مالی وابسته است.
از ریپو تا خطوط اعتباری
برای مدیریت کمبود نقدینگی و شرایط بحرانی، ابزارهایی مانند خطوط اعتباری بانکی، عملیات ریپو، اضافه‌برداشت قانونی، بازخرید اوراق و استفاده از دارایی‌های شبه‌نقد مطرح هستند. این ابزارها از نظر سازوکار و آثار پولی یکسان نیستند و تأثیر هرکدام به شرایط استفاده از آن‌ها بستگی دارد. عملیات ریپو به‌طور ساده، توافقی برای فروش اوراق بهادار و بازخرید آن‌ها در آینده است که می‌تواند برای تأمین نقدینگی کوتاه‌مدت به کار رود. خطوط اعتباری نیز امکان دسترسی به منابع مالی در شرایط مشخص را فراهم می‌کنند. اضافه‌برداشت از بانک مرکزی هم می‌تواند کمبود منابع را به‌طور موقت جبران کند، اما در صورت افزایش اتکای دولت یا شبکه بانکی به این روش، احتمال تشدید فشارهای پولی وجود دارد.
بازخرید اوراق و استفاده از دارایی‌های شبه‌نقد نیز می‌توانند بخشی از نیاز نقدینگی را پوشش دهند. بااین‌حال، انتخاب هر ابزار باید با توجه به هزینه تأمین مالی، آثار آن بر پایه پولی و میزان پایداری منابع انجام شود.
تفاوت مهم با حساب خزانه‌داری آمریکا
حساب عمومی خزانه‌داری آمریکا نزد فدرال رزرو با عنوان TGA شناخته می‌شود. مدیریت این حساب در چارچوب نهادی و مقررات مالی و پولی آمریکا انجام می‌شود و خزانه‌داری نمی‌تواند صرفاً با اتکا به موجودی این حساب، به‌صورت نامحدود از منابع فدرال رزرو برای تأمین کسری بودجه استفاده کند.
در مقایسه با این الگو، یکی از مسائل مهم در اقتصاد ایران، ارتباط نزدیک تأمین مالی دولت با منابع بانکی و بانک مرکزی است. هنگامی که درآمدهای دولت برای پوشش هزینه‌ها کافی نباشد، نحوه جبران این فاصله اهمیت پیدا می‌کند. اگر کمبود منابع از مسیر استقراض مستقیم یا غیرمستقیم از بانک مرکزی و افزایش اضافه‌برداشت‌ها تأمین شود، ممکن است فشار بر پایه پولی افزایش یابد.
البته ابزارهایی مانند ریپو یا خطوط اعتباری در همه شرایط و برای همه نهادها ممنوع نیست؛ محدودیت‌ها به نوع عملیات، طرف معامله و چارچوب قانونی بستگی دارند. بنابراین، مقایسه ایران و آمریکا باید بر اساس قواعد مشخص دسترسی خزانه‌داری به منابع بانک مرکزی انجام شود، نه صرفاً نام ابزارهای مالی.
چالش اصلی مدیریت منابع دولت
در شرایطی که نیازهای مالی دولت بر تصمیم‌های پولی غلبه پیدا کند، سیاست‌گذار پولی ممکن است برای تأمین مالی دولت یا جلوگیری از اختلال در پرداخت‌های آن با فشار مواجه شود. این وضعیت که در ادبیات اقتصادی با مفهوم «سلطه مالی» شناخته می‌شود، می‌تواند توان بانک مرکزی برای کنترل رشد پول و مهار تورم را محدود کند.
در چنین شرایطی، حتی اگر هدف اولیه استفاده از اعتبار بانک مرکزی، جبران موقت کمبود نقدینگی باشد، تداوم این روش می‌تواند به وابستگی بیشتر دولت به منابع پولی منجر شود. به‌ویژه اگر منابعی که قرار بوده به‌صورت موقت تأمین شوند، در عمل بازپرداخت نشوند یا کسری‌های تکرارشونده دولت را پوشش دهند.
ازاین‌رو، چارچوب سه‌لایه خزانه‌داری زمانی می‌تواند به مدیریت بهتر منابع عمومی کمک کند که در کنار آن، قواعد روشنی برای برداشت از ذخایر، استفاده از ابزارهای اعتباری و بازپرداخت منابع وجود داشته باشد. همچنین شفافیت در وضعیت حساب‌های دولت و انتشار اطلاعات مربوط به منابع و مصارف خزانه می‌تواند ارزیابی آثار این سیاست‌ها را آسان‌تر کند.
در نهایت، مدیریت نقدینگی خزانه‌داری به‌خودی‌خود اقدامی ضروری برای استمرار پرداخت‌های دولت است، اما این مدیریت نباید به مسیری دائمی برای جبران کسری بودجه از منابع بانک مرکزی تبدیل شود. تفاوت اصلی میان مدیریت نقدینگی و تأمین مالی تورم‌زا، در نحوه تأمین منابع، مدت استفاده از آن‌ها و امکان بازپرداخت واقعی تعهدات نهفته است. انضباط مالی دولت و کاهش وابستگی به منابع بانک مرکزی، شرط مهمی برای آن است که ابزارهای خزانه‌داری به‌جای تشدید فشارهای پولی، به ثبات مالی کمک کنند.
اقتصاد معاصر