بازگشت؟ با چه تضمینی؟ (مقاله وارده)
دکتر علیرضا معشوری *
اصرار برخی افراد بر بازگشت آمریکا به تفاهمنامه اسلامآباد پرسش مهمی را در مورد سیاست خارجی ایجاد میکند. تفاهمنامهای که در مدت کوتاهی توسط آمریکا نقض گردید و دچار فروپاشی شد؛ آیا بازگشت به همان تفاهمنامه میتواند راهی برای پایان دادن به بحران باشد، یا آنکه پیش از هرگونه بازگشت باید درباره علت شکست تفاهمنامه قبلی، ضمانت اجرای تعهدات، جبران خسارتهای واردشده و سازوکار جلوگیری از تکرار نقض توافق کمی تامل کرد؟ این پرسش بهویژه زمانی اهمیت پیدا میکند که تجربه برجام پیش روی ما قرار دارد. باید به یاد آورد که بعد از خروج آمریکا از برجام عدهای تلاش میکردند تا آمریکا را به این توافق بازگردانند، ولی همه این تلاشها بینتیجه بود و حتی رئیسجمهور بعدی آمریکا یعنی جو بایدن نیز که در زمان امضای برجام معاون اوباما بود، هرگز به برجام برنگشت. اکنون مسئله این است که حتی در صورت بازگشت آمریکا به تفاهمنامه، این بازگشت تحت چه شرایطی میتواند از نظر سیاسی و حقوقی با تکرار تجربه گذشته تفاوت داشته باشد.
تفاهمنامه اسلامآباد مطابق متن منتشرشده، بیشتر یک توافق برای باز کردن تنگه هرمز بود تا یک تفاهمنامه ساده. این تفاهمنامه مجموعهای از تعهدات متقابلی را دربر میگرفت که شامل پایان فوری عملیات نظامی، خودداری از آغاز جنگ یا عملیات نظامی علیه یکدیگر، احترام به حاکمیت و تمامیت ارضی طرف مقابل، آغاز مذاکرات برای دستیابی به توافق نهائی در حداکثر ۶۰ روز، رفع تدریجی محاصره دریایی، فراهم کردن عبور ایمن کشتیهای تجاری از تنگه هرمز، مذاکره درباره آینده اداره خدمات دریایی تنگه، وعده سرمایهگذاری 300 میلیارد دلاری برای بازسازی ایران، رفع یا تعلیق بخشی از تحریمها، آزادسازی داراییهای محدودشده و ایجاد سازوکاری برای نظارت بر اجرای تفاهمنامه بود.
واقعیت مهم آن است که همین تفاهمنامه نیز نتوانست در برابر نخستین بحرانهای اجرائی دوام بیاورد. مسئله اصلی امروز تنها این نیست که آیا آمریکا حاضر است به تفاهمنامه برگردد یا نه. مسئله این است که اگر آمریکا به تفاهمنامه برگردد چه چیزی مانع از آن خواهد شد که این تفاهمنامه برای بار دوم از طرف آمریکا نقض نشود و فرونپاشد؟
باید میان دو این مفهوم مهم تمایز قائل شد، «بازگشت به توافق» و «احیای اعتبار توافق». ممکن است آمریکا قبول کند که دوباره به توافق برگردد، اما باید توجه داشت که اگر سازوکارهای نظارتی، ضمانت اجرا، هزینه نقض و جبران خسارت مشخص نشده باشد، صرف بازگشت به متن قبلی الزاما مشکل اصلی را حل نمیکند. توافق بین دولتها تنها زمانی پایدار میشود که طرفین باور داشته باشند که نقض آن برای طرف مقابل و خودشان هزینه قابل توجهی خواهد داشت. زمانی که هزینه نقض پایین و منافع خروج بالا است، هر توافقی میتواند بسیار شکننده باشد.
شاید بتوان خلاصه دلایل اصرار بر بازگشت آمریکا به تفاهمنامه را در سه مورد توضیح داد. شاید اولین دلیل کاهش فوری تنش باشد. در شرایط جنگی یا رویارویی نظامی، حتی یک توافق موقت و ناقص میتواند نسبت به ادامه جنگ مزیت داشته باشد، زیرا توقف حملات فرصت تنفس سیاسی، اقتصادی و نظامی ایجاد میکند. در چنین شرایطی بازگرداندن طرفین به یک چارچوب موجود ممکن است از نظر دیپلماتیک آسانتر از طراحی توافقی کاملا جدید باشد. دلیل دوم شاید حفظ چارچوب مذاکره باشد. گاهی یک توافق شکستخورده همچنان ارزش سیاسی دارد، زیرا حداقل نشان میدهد طرفین در مقطعی توانستهاند درباره مجموعهای از اصول به تفاهم برسند. دلیل سوم شاید محاسبه هزینههای جایگزین است. دولتها در سیاست خارجی همواره همه گزینههای جایگزین را با هم مقایسه میکنند. اگر گزینه جایگزین توافق شامل مواردی مانند ادامه جنگ، تحریم، انسداد مسیرهای تجاری یا فشار اقتصادی باشد، توافقی که به نظر ناقص است ممکن است همچنان ارزش مذاکره داشته باشد. این سه مورد شاید دلایلی باشند که بر اساس آن حتی پس از نقض تفاهمنامه و خارج شدن آمریکا از آن، باز هم از بازگشت آمریکا به تفاهمنامه با همان چارچوب قبلی سخن گفته میشود.
اما دقیقا در چنین شرایطی، پرسش مطرحشده درباره سیاست بازگشت به تفاهمنامه اهمیت پیدا میکند. اگر توافق قبلی نقض شده، چرا باید به همان متن برگشت؟ حالا که طرف مقابل تفاهمنامه را نقض کرده و بازهم در رسیدن به اهداف نظامی خود شکست خورده و ایران دست برتر را دارد، چرا ایران نباید امتیازات بیشتری بگیرد؟ بازگشت به تفاهمنامه تنها زمانی معنا دارد که هم آمریکا امتیاز بیشتری به ایران بدهد و هم سازوکار اجرای آن به صورت اساسی اصلاح شود. اگر همان تعهدات، همان ابهامات و همان فقدان ضمانت اجرا دوباره تکرار شوند، حتما دوباره نقض خواهد شد.
پرسش دیگری که درباره تفاهمنامه اسلامآباد مطرح میشود مسئله خسارتهای پس از امضای این تفاهمنامه است. این پرسش از نظر سیاسی و حقوقی بسیار مهم است. اگر توافق قرار بوده که از زمان امضا مانع عملیات نظامی شود، اما پس از آن حملاتی رخ داده، نمیتوان فقط با یک اعلام بازگشت به تفاهمنامه، آن حملات و خسارات بعد از تفاهمنامه را نادیده گرفت. ابتدا باید مشخص شود که وضعیت حملات و خسارتهای انسانی و اقتصادی بعد از امضای تفاهمنامه اسلامآباد چیست؟ این یک موضوع فرعی نبوده و به اعتبار هر تفاهمنامهای در آینده مربوط میشود.
مسئله تنگه هرمز نیز نشان میدهد که چرا متن یک تفاهمنامه باید تا حد امکان دقیق باشد. در متن تفاهمنامه اسلامآباد، ایران متعهد به فراهم کردن ترتیبات لازم برای عبور ایمن کشتیهای تجاری شده و مقرر شده بود درباره آینده اداره و خدمات دریایی تنگه با عمان و دیگر کشورهای ساحلی گفتوگو شود. اما همین بند به یکی از نقاط اختلاف تبدیل شد. عباراتی مانند عبور ایمن، ترتیبات و حقوق حاکمیتی اگر بدون سازوکار اجرائی دقیق نوشته شوند، ممکن است پس از امضای توافق به جای حل اختلاف، خود به منشأ اختلاف تبدیل شوند. از این جهت متن توافق باید تا جای ممکن غیرقابل تفسیر باشد.
مورد دیگری که باید جدی گرفته شود این است که اگر آمریکا به تفاهمنامه بازگردد، تنگه هرمز باز شود و پس از کاهش فشار اقتصادی و سیاسی بار دیگر اجرای تعهداتش را متوقف کرده و دوباره حمله کند، چه باید کرد؟ به همین دلیل مشکل اصلی فقدان تفاهمنامه نیست و بیشتر فقدان بازدارندگی در برابر نقض تفاهمنامه خواهد بود. از این رو اگر دولت قرار است به تفاهمنامه برگردد، باید سازوکارهایی را در متن تفاهمنامه قرار دهد که نقض تعهد برای آمریکا هزینه داشته باشد.
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
* دکتری روابط بینالملل