آیا پذیرش پالرمو با حق شــرط تامین‌کننده منافع ملی است؟

 

 

یکی از موارد بحث ‌برانگیز در پذیرش معاهدات پالرمو و CFT، تصویب آن‌ها با اعمال حق شرط است. موافقان پذیرش معاهدات مذکور معتقدند که با اعمال حق شرط‌های مناسب، می‌توان خطرات را پوشش داد. اما آیا اساسا این ادعا قابلیت تحقق در فضای واقعی و دفع خطرات معاهداتی همچون پالرمو را دارد؟ چنانچه حق شرطی اعمال شود، سرنوشت آن حق شرط چه می‌شود؟ پیش‌نیاز اشراف بر این موضوع، مرور ویژگی‌های پالرموست.

معاهده‌ مبارزه با جرائم سازمان یافته‌ فراملی (پالرمو)

الف) دور‌ زدن تحریم، فعالیتی مجرمانه و مساوی با پولشویی

از منظر معاهده پالرمو، طبق بندهای مختلف به ویژه ماده 6 بند 1 «پولشویی، فساد، مخفی کردن و یا کتمان مبدا، مقصد و ماهیت اموال غیرقانونی و عواید حاصل از جرم، یک جرم تلقی می‌شود.»

پرواضح است که با تعاریف فوق، دور زدن تحریم از نظر پالرمو به عنوان فعالیت مجرمانه شناسایی شده است زیرا فرآیندی که یک کشور تحریمی باید برای دور زدن تحریم طی کند، دقیقا همان سازوکاری را دارد که معاهده‌ پالرمو آن را جرم‌انگاری کرده است. 

فرآیندهایی مانند پنهان کردن اطلاعات حقیقی، ایجاد شرکت پوششی و دادن اطلاعات اشتباه مانند اعلام مبدا و یا مقصد صوری و اعمالی از این قبیل، که پولشویی نیز محسوب 

می‌شوند.

بنابراین دور زدن تحریم در فضای بین‌الملل به‌عنوان جرم تلقی شده و با اسم پولشویی، قاچاق و یا فریب نظام مالی بین‌المللی و برهم زدن یکپارچگی نظام مالی جهان از آن یاد می‌شود. پذیرش قواعد فوق در معاهده پالرمو به لحاظ حقوقی به معنای جرم انگاری دور زدن تحریم در داخل و پذیرش مشروعیت مقابله با دور زدن تحریم در خارج است. 

ب) گسترش تور اطلاعاتی؛ ضمانتی برای جلوگیری از تخلفات در پالرمو

هدف معاهده پالرمو طبق ماده آن، ارتقاي همکاري‌ها برای پيشگيري و مبارزه مؤثر با جرائم است که در قالب همکاری‌های قضائی و غیرقضائی پیگیری می‌شود: همکاری قضائی: مانند مواد 16 و 17 این معاهده که مربوط به استرداد مجرمین و انتقال محکومین و یا ماده‌ی 12 این معاهده که مربوط به مصادره و توقیف اموال است.

همکاری غیرقضائی: به معنی همکاری و انتقال اطلاعات میان کشورهای عضو معاهده است که مصداق آن، ماده 27 معاهده پالرموست. در بند اول این ماده آمده موارد متعددی از جمله مفاد زیر در زمره همکاری‌های اطلاعاتی برشمرده شده است:

1- هویت، مکان و فعالیت‌های افراد مشکوک به دست داشتن در چنین جرائمی یا مکان سایر افراد ذی‌نفع

2- جابه‌جایی اموال، تجهیزات یا سایر ابزارهای مورد استفاده یا در نظر گرفته شده برای استفاده در ارتکاب چنین جرایمی

3- ابزارها و روش‌های خاص مورد استفاده توسط گروه‌های جنایتکار سازمان‌یافته، از جمله، در صورت لزوم، مسیرها و وسایل حمل‌ونقل و استفاده از هویت‌های جعلی، اسناد تغییر یافته یا جعلی یا سایر ابزارهای پنهان کردن فعالیت‌های آن‌ها

4- مبادله اطلاعات و هماهنگی اقدامات اداری و سایر اقدامات لازم به منظور شناسایی زودهنگام جرایم تحت پوشش این معاهده.

هدف پالرمو واضح و روشن است و کشوری که بندهای آن را پذیرفته، باید در جهت پیشگیری و مبارزه با جرائم سازمان‌یافته‌ فرا ملی در حوزه‌های قضائی و غیرقضائی با کشورهای دیگر همکاری کرده و اطلاعات مورد نیاز درخواستی دیگر کشورها را با آن‌ها به اشتراک بگذارد. 

امکان اِعمال حق شرط از منظر حقوق بین‌الملل متن معاهده و قواعد FATF

الف) امکان اعمال حق شرط بر اساس حقوق معاهدات بین‌الملل (معاهده وین)

ماده 19 «معاهده بین‌المللی حقوق معاهدات وین 1969» که به «قانون اساسی معاهدات بین‌المللی» مشهور است، چارچوب حق تحفظ یا حق شرط (Reservation) را مشخص کرده است. در بند 19 آمده است کشورها می‌توانند در صورتی که سه حالت، تصویب و الحاق به یک معاهده بین‌المللی حق تحفظ قائل شوند:

1- معاهده، حق شرط را منع نکرده باشد. 

2- فقط در موارد خاصی که معاهده اجازه داده باشد، شرط می‌تواند انجام گیرد.

3- شرط یا تحفظ، مخالف هدف و منظور آن معاهده نباشد.

همچنین طبق بند 5 ماده 20 «معاهده بین‌المللی حقوق معاهدات 1969» حق شرط و تحفظ درصورتی پذیرفته خواهد شد که با آن مخالفت نشود و مورد اعتراض سایر کشورهای عضو قرار نگیرد، یعنی در صورت اعتراض دیگر کشورها به حق شرط مزبور، متن معاهده حاکم خواهد بود. 

حق شرط کشورها در بسیاری از موارد از سوی سایر اعضا مورد ایراد قرار گرفته و آنها را نپذیرفته‌اند. به‌ عنوان‌ مثال، هنگامی‌ که کشور یمن برای پیوستن به معاهده‌ تامین مالی تروریسم (CFT)، حق تحفظی را برای خود درباره ماده 2 و ماده 24 قائل می‌شود، استرالیا بیانیه‌ای صادر کرده و حق شرط ماده 2 یمن را نمی‌پذیرد. 

همچنین پس از پذیرش CFT توسط مصر، این کشور در بیانیه تفسیری خود مدعی شد که مقاومت ملی در تمامی صورت‌هایش شامل مقاومت مسلحانه در برابر ‌اشغال و تجاوز خارجی با توجه به اصل آزادی و خودیاری را به‌عنوان فعالیت تروریستی تلقی نمی‌کند، اما در برابر این اقدام مصر، آمریکا با این اعلامیه تفسیری مخالفت کرد.

ب) امکان اعمال حق شرط بر اساس معاهده پالرمو

حفظ و صیانت از اطلاعات مالی به منظور جلوگیری از افزایش اثرگذاری تحریم از اهمیت بالایی برخوردار بوده و هرچه فضای مالی کشور تحریمی در فضای بین‌الملل غیرشفاف‌تر باشد به نفع آن کشور است. با توجه به گستردگی فعالیت‌هایی که به دلیل دور زدن تحریم‌ها، مطابق پالرمو در زمره افعال مجرمانه پولشویی قرار می‌گیرند، حق شرط مؤثر و حافظ منافع ایران باید به گونه‌ای باشد که همکاری‌های اطلاعاتی را محدود می‌کند. 

یعنی شرایط تحریمی ایران باعث می‌شود که چنانچه این معاهده تصویب شود، اصل برعدم همکاری ایران و استثنائاتی در همکاری باشد. این به معنای نقض هدف معاهده است.

به ‌عنوان مثال، تصور شود که جمهوری اسلامی ایران در حوزه‌ همکاری‌های بین‌المللی حق شرط گذاشته و این همکاری‌ها را محدود کرده است. 

در همین حین آمریکا و یا هر کشور دیگری که حق شرط‌های ایران را طبق معاهده‌ وین قبول نکرده است، با ایران به اختلاف خورده و پرونده در نهایت در دیوان بین‌المللی دادگستری پیگیری خواهد شد. (ماده 35 لایحه و معاهده – حل و فصل اختلافات)

پرواضح است که ایران برای تجارت خود مجبور به خنثی‌سازی تحریم‌ها در همکاری‌های بین‌المللی است. 

ج) امکان اعمال حق شرط از نظر FATF

برنامه‌ اقدام FATF از سمت ایران با این هدف پذیرفته شد که رضایت FATF از اقدامات ایران به دست آید و ایران از فهرست سیاه این نهاد خارج شود. لذا اقدامات ایران در چارچوب برنامه اقدام باید به گونه‌ای صورت پذیرد که FATF از آن اعلام رضایت کند. به‌همین دلیل است که تاکنون برخی اقدامات ایران از سوی FATF پذیرفته نشده است زیرا با استانداردهای این نهاد تطابق کامل ندارد.

در موضوع معاهدات نیز FATF در بیانیه‌های مختلفی به شرایط و استانداردهای خود پرداخته و آن‌ها را مورد تاکید قرار داده است. برای نمونه در بیانیه پایانی نشست اسفند 1398 (فوریه 2020) بیان شده است که ایران باید معاهدات پالرمو و مقابله با تامین مالی تروریسم را مطابق با استانداردهای FATF تصویب و اجرا نماید. به علاوه FATF در توصیه شماره‌ 36 خود اعلام کرده است که کشورها باید معاهدات را به‌طور کامل اجرا کنند؛ بنابراین هرگونه حق شرطی که ایران برای معاهدات پالرمو و CFT بگذارد، از سمت FATF مردود خواهد شد.علاوه‌ بر استدلال‌های فوق، می‌توان به 2 تجربه‌ گذشته ایران در مورد اعمال حق شرط و عدم قبول آن از طرف FATF اشاره کرد. در خرداد 1395، وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی، طی نامه‌ای به FATF اعلام می‌کند که جمهوری اسلامی ایران برنامه‌ اقدام را در چارچوب قانون اساسی خود اجرا می‌کند، اما FATF در پاسخ به این مورد اعتنایی نکرده و اجرای کامل برنامه‌ اقدام را مطالبه کرده است.

در موردی دیگر، در سال 1394، مجلس شورای اسلامی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را تصویب می‌کند اما این قانون به دلیل لحاظ استثنائاتی درباره فعالیت‌های جهادی مورد پذیرش FATF واقع نمی‌گردد و دولت وقت برای رضایت FATF لایحه‌ اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را به مجلس ارائه می‌کند. 

حال سؤال اینجاست، چطور ممکن است که FATF در امور داخلی ایران دخالت کرده و حق شرط بر قانون داخلی را نپذیرفته اما حق شرط بر معاهده‌ بین‌المللی که تاکید بر اجرای کامل آن را دارد، بپذیرد؟