دولت‌ها در تمام کشورهای دنیا از جایگاهی مهم و اساسی برخوردارند. موضوعی که اهمیت بالای خود را در انتخابات‌ مربوط به تعیین دولت و ریاست دستگاه اجرایی در کشورها نشان می‌دهد. در ایران نیز به جرأت می‌توان گفت مهم‌ترین انتخابات، انتخابات ریاست‌ جمهوری است که بر اساس آن رئیس‌دولت به‌عنوان دومین مقام عالی کشور طی یک انتخاب از سوی مردم به‌صورت مستقیم انتخاب می‌شود.
نقش و جایگاه دولت‌ها در تمام اقتصادهای دنیا حتی اقتصادهایی که از بخش خصوصی مترقی و توانمندی برخوردارند، نقشی بی‌بدیل است. در اقتصاد ایران، دولت به‌عنوان نهاد سیاست‌گذار و ناظر بر بازار پول، متولی تدوین سیاست‌های پولی، ناظر و سیاست‌گذار بر بازار سرمایه، مسئول خزانه‌داری کل کشور، مسئول تدوین سیاست‌های مالی، تعیین‌کننده‌ رئیس‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌عنوان ناظر و تدوین‌کننده‌ بودجه‌های سالیانه و... نقشی بسیار تعیین‌کننده در اقتصاد دارد. علاوه‌بر این موارد و نقش بی‌بدیل دولت در حوزه تصمیم‌گیری، سیاست‌گذاری و نظارت، دولت سهم قابل توجهی از ارزش ریالی تولید ناخالص داخلی کشور را نیز در اختیار دارد.
در واقع نقش دولت در اقتصاد را می‌توان به دو بخش حضور غیرمستقیم دولت در اقتصاد بر اساس اختیارات و جایگاه دولت در راهبری و هدایت اقتصاد ایران و حضور مستقیم دولت در اقتصاد تحت عنوان مالکیت و مدیریت توأم در بخش‌های اقتصادی کشور تقسیم کرد. در بخش اوّل می‌توان به ضرس قاطع گفت چیزی بیش از ۸۰ درصد اقتصاد ایران در اختیار دولت قرار دارد؛ امّا در حالت دوم و حضور مستقیم دولت در اقتصاد می‌توان سهم دولت در اقتصاد را چیزی حدود ۵۰ درصد دانست. در ذیل به برخی از این موارد‌اشاره شده است:
برخی از اختیارات دولت در اقتصاد ایران
۱. بودجه‌بندی و بودجه‌ریزی: اینکه بودجه‌ها چگونه و به چه میزانی در اختیار چه سازمان و نهادی قرار بگیرد در اختیار دولت است.
۲. منابع درآمدی کشور: عمده‌ منابع درآمدی کشور شامل صادرات نفتی (نفت خام و محصولات پتروشیمی، صادرات غیرنفتی، میعانات گازی، محصولات کشاورزی، صنعتی و معدنی)، واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای، استقراض و اخذ مالیات به‌صورت مستقیم و در صادرات غیرنفتی به‌صورت غیرمستقیم در اختیار دولت است.
۳. واردات و صادرات: تمامی مقررات و ضوابط و مجوز‌های مربوط به واردات و صادرات، ضوابط و قوانین مربوط به ترخیص کالا از گمرک، ثبت سفارش واردات و ارز‌های تخصیص داده‌شده به واردات و... در اختیار دولت قرار دارد.
۴. تنظیم و مدیریت بازار: طبق قانون، اختیار مدیریت و نظارت بر بازار به‌عهده‌ دولت است و با توجه به اینکه بزرگ‌ترین شرکت‌های تولیدی و بعضاً بازرگانی دولتی است، می‌توان گفت دولت به‌طور کامل مدیریت بازار را در اختیار دارد.
۵. نظام بانکی و چاپ پول: علاوه‌بر چاپ پول از طریق بانک مرکزی، بانک‌های بزرگ کشور که بخش عمده‌ حجم عظیم نقدینگی در آنها جریان دارد یا کاملاً دولتی بوده و یا دولت سهامدار این بانک‌ها به‌شمار می‌رود. ضمن اینکه سایر بانک‌ها و مؤسسات خصوصی نیز تحت‌ نظر و ضوابط بانک مرکزی فعالیت می‌کنند.
۶. شرکت‌های مادر، صنایع بالادستی و انحصاری: بیش از ۹۰ درصد بازار‌های انحصاری مانند بازار خودرو و شرکت‌های مادر و صنایع بالادستی مثل پتروشیمی‌ها، شرکت‌های نفتی، گازی، برق و آب در ایران دولتی است. برای مثال، نفت در اقتصاد ایران با سهم حدود ۲۰ درصدی در تولید ناخالص داخلی یکی از پایه‌های اصلی تولید کشور به‌حساب می‌آید و نقش مهمی در تأمین منابع رشد اقتصادی از جمله تأمین انرژی لازم برای حرکت روبه جلوی سایر بخش‌ها، تأمین منابع بودجه دولت،‌ تأمین منابع سرمایه‌گذاری داخلی و همچنین جذب سرمایه‌گذاری خارجی دارد.
نقش پررنگ وزارت صمت در اقتصاد ایران
بر اساس حساب‌های ملی مرکز آمار ایران، در سال ۱۳۹۸ سهم بخش صنایع و معادن در تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری ۴۴.۵ درصد و سهم این بخش در‌ اشتغال کل کشور ۳۲ درصد بوده است. دولت سهم بسیار بالایی در بخش صنایع و معادن ایران دارد، به‌نحوی که تمام شرکت‌های بزرگ در این بخش تحت مالکیت و مدیریت دولت قرار دارند. چنانچه سه بخش راهبردی صنعت، معدن و بازرگانی کشور تحت مدیریت وزارت صمت قرار دارد.
بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش‌های تحت مدیریت این وزارتخانه سهم ۴۰ درصدی در تولید ناخالص داخلی و سهم ۳۲ درصدی در ‌اشتغال کشور دارند. این وزارتخانه ۱۶ سازمان تابعه دارد که از مهم‌ترین آنها می‌توان به سازمان گسترش‌ و نوسازی صنایع ایران (ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، سازمان توسعه‌ تجارت ایران، بانک صنعت و معدن، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران، سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، مرکز توسعه‌ تجارت الکترونیکی و...‌اشاره کرد.
از جمله مسئولیت‌های سازمان‌های تابعه‌ این وزارتخانه می‌توان به مسئولیت‌های سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) در حوزه‌ صنعت‌ اشاره کرد. سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) در حوزه‌ معدن، سازمان توسعه تجارت در حوزه‌ صادرات و واردات کشور، سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان در حوزه‌های حمایتی، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در حوزه‌ی شهرک‌ها و نواحی صنعتی، سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی در حوزه‌ شناسایی عرصه‌های معدنی جدید و اکتشاف مشغول فعالیت هستند.
علاوه‌بر این، وزارت صمت مسئول اعطای مجوزها در کسب‌وکارهای حوزه‌های صنعت، معدن و بازرگانی برای تمام بخش‌های فعال در اقتصاد است. در این زمینه می‌توان به جواز تأسیس صنعتی (شروع فعالیت‌های صنعتی)، پروانه‌ بهره‌برداری صنعتی (بهره‌برداری فعالیت‌های صنعتی)، گواهی و پروانه‌ اکتشاف (شروع اکتشاف معادن)، پروانه‌ بهره‌برداری معدنی (بهره‌برداری فعالیت معدنی)، پروانه‌ صنفی (شروع فعالیت‌های صنفی)، کارت بازرگانی (شروع فعالیت‌های تجاری) و ثبت سفارش (شروع فعالیت واردات)‌ اشاره کرد؛ به‌نحوی‌که عملاً تمام فعالیت‌های بخش خصوصی در اقتصاد ایران تحت نظارت و مجوزهای دولتی مقدور است. علاوه‌بر‌ این موارد، باید به فعالیت شرکت‌های دولتی زیرمجموعه این وزارتخانه نیز‌اشاره کرد.
نقش مستقیم دولت در اقتصاد
طبق گزارش لایحه‌ بودجه‌ ۱۴۰۰، در حال حاضر ۳۸۲ شرکت دولتی در کشور فعال هستند که از این تعداد ۹ بانک، ۵ بیمه، ۲ مؤسسه‌ انتفاعی، ۳۱ شرکت مربوط به آب‌وفاضلاب، ۳۷ شرکت مربوط به برق و ۲۹۸ شرکت در سایر حوزه‌ها در کشور وجود دارد. این ۹ بانک دولتی در مجموع بیش از ۱۶۰ شرکت بزرگ را در مالکیت خود دارند که بر بخش‌های مهم اقتصاد ایران همچون بخش صنعتی، پتروشیمی‌ها، کارخانه‌های سیمان، بخش کشاورزی، صنعت، خدمات، فعالیت‌های واسطه‌گری مالی، ساخت‌وساز و مستغلات، کارگزاری، لیزینگ و واردات و صادرات حاکم شده‌اند. با این حال و به‌رغم اینکه عموماً هر ساله چیزی بیش از ۷۰ درصد مجموع بودجه‌ کشور مربوط به شرکت‌ها و مؤسسات دولتی است، از مجموع این تعداد فقط ۵۹ شرکت و مؤسسه‌ دولتی سودده و سربه‌سر بوده و ۳۲۳ شرکت مابقی زیان‌ده بوده‌اند. در واقع می‌توان گفت بر اساس آخرین آمارها فقط ۱۵درصد شرکت‌های دولتی سودده و چیزی حدود ۸۵ درصد شرکت‌های دولتی زیان‌ده هستند.
در این ‌میان، شرکت‌های دولتی سودده بر اساس قانون مالیات بخشی از سود خود را به دولت پرداخت می‌کنند که در منابع عمومی هر ساله منظور می‌شود، امّا شرکت‌های دولتی زیان‌ده که حدود ۸۵ درصد شرکت‌های دولتی را تشکیل می‌دهند از دولت کمک‌زیان می‌گیرند. علاوه‌بر اینکه میزان مالیات پرداختی شرکت‌های دولتی از مجموع درآمدهای مالیاتی رقم بسیار کمی است. علاوه‌بر سهم بالای ۷۰ درصدی بودجه‌ شرکت‌ها و مؤسسات دولتی از کل بودجه، هزینه‌های مربوط به وزارتخانه و... ارتباطی با بودجه‌ شرکت‌های دولتی نداشته و این هزینه‌ها از بودجه عمومی تأمین می‌شود که با لحاظ‌کردن این موضوع می‌توان گفت سهم دولت از مجموع بودجه‌های سالانه چیزی حدود ۸۰ تا ۹۰ درصد است.
از طرفی شرکت‌های دولتی مبالغی را بابت کمک‌زیان و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از دولت دریافت می‌کنند که پیش‌بینی می‌شود مجموع دریافت‌های شرکت‌های دولتی از دولت در سال ۱۴۰۰ به بیش از ۲۷۴ هزار و ۸۳۰ میلیارد ریال برسد که معادل ۴۷ هزار و ۳۸۵ میلیارد ریال نسبت به قانون بودجه‌ ۱۳۹۹ افزایش یافته‌ است.
در گزارشی که در سال ۹۷ و بر اساس مطالعات صورت‌گرفته در سال ۱۳۹۳ منتشر شد، آمده است: از مجموع کل ارزش‌افزوده‌ اقتصاد ایران، ۴۷درصد آن در اختیار بخش خصوصی، ۱.۲درصد در دست شهرداری‌های کشور، ۲/. درصد در اختیار تأمین اجتماعی، حدود ۳۲ درصد به‌صورت مستقیم در اختیار دولت و شرکت‌های دولتی و حدود ۲۰ درصد در اختیار همه‌ نهادهای غیردولتی کشور است. بر اساس این آمارها و از آنجا که شهرداری‌ها از طریق وزارت کشور عملاً جزئی از دولت محسوب می‌شوند و فعالیت‌های اقتصادی تأمین اجتماعی نیز در اختیار دولت (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) است، عملاً، چیزی بیش از ۳۳ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور به‌صورت مستقیم در اختیار دولت قرار دارد. این در حالی است که دولت سیاست‌گذار و ناظر فعالیت‌های بخش خصوصی است.
لذا، بخش قابل توجهی از سهم ۴۷ درصدی بخش خصوصی نیز متعلق به دولت است. به‌عبارت دیگر، مجموع مدیریت مستقیم (مالکیت و مدیریت) و غیرمستقیم دولت (مدیریت و سیاستگذاری) در اقتصاد ایران با توجه به سهم ۳۳ درصدی دولت (مستقیم) و سهم ۴۷ درصدی بخش خصوصی (غیرمستقیم) چیزی بیش از ۸۰ درصد بوده و سهم مجموعه نهادهایی مانند ستاد اجرایی فرمان امام، قرارگاه خاتم‌الانبیاء، آستان قدس، بنیاد مستضعفان و ده‌ها نهاد غیردولتی دیگر کمتر از ۲۰ درصد است. به بیان دیگر، می‌توان گفت به‌واسطه‌ صندوق‌های بازنشستگی و خصولتی‌ها، سهم دولت از اقتصاد ایران بیش از ۸۰ درصد است.
بودجه‌های سالانه و نقش دولت
یکی از روش‌های ارزیابی نقش دولت در اقتصاد را می‌توان میزان سهم شرکت‌ها و مؤسسات دولتی، سهم منابع عمومی دولت و سهم منابع اختصاصی دستگاه‌های دولتی از بودجه نسبت به تولید ناخالص داخلی دانست تا از این طریق میزان مالکیت دولت بر اقتصاد ایران تعیین شود.
برای مثال، با بررسی بودجه‌ سال ۹۵ متوجه می‌شویم حجم کل بودجه‌ شرکت‌ها و مؤسسات دولتی ۶۸۱ هزار و ۶۹۴ میلیارد تومان بوده است. برای محاسبه اثر هزینه‌ای در تولید ناخالص داخلی، سرفصل بخش مالیات و تملک دارایی‌های مالی از این رقم کسر می‌شود که با این حساب، رقم هزینه‌ای و تأثیر بودجه‌ شرکت‌های دولتی در تولید ناخالص داخلی رقمی بالغ بر ۶۲۷ هزار و ۷۹۰ میلیارد تومان می‌شود. این رقم سهمی معادل ۴۹.۳ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور در سال ۹۵ را شامل می‌شود. نکته‌ جالب توجه این است که این رقم صرفاً برای آن دسته از شرکت‌های دولتی است که دولت بیش از ۵۰ درصد سهام آنها را در اختیار دارد. در واقع شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگی مانند بانک ملت که دولت سهمی حدود ۱۷ درصد از سهام این بنگاه را در اختیار دارد، در دایره‌ این محاسبات در نظر گرفته نمی‌شوند، درحالی‌که بخشی از مالکیت و عملاً تمام مدیریت این بنگاه‌ها در اختیار دولت است!
علاوه‌براین موضوع، بودجه‌ عمومی نیز قابل بررسی است. رقم کل بودجه‌ تخصیص‌یافته در سال ۹۵ رقمی بالغ بر ۲۸۳ هزار میلیارد تومان بود که با کسر هزینه‌‌ تملک دارایی‌های مالی اثر بودجه‌ عمومی در تولید ناخالص داخلی ۲۴۹ هزار و ۱۲۰ میلیارد تومان است که با کسر بودجه‌ سایر دستگاه‌های غیردولتی از جمله مجلس، بودجه نهادهای نظامی و نهادهای وابسته به آنها و بودجه‌ قضایی و انتظامی و بودجه‌ نهادهای غیردولتی، سهم دولت از بودجه در سال ۹۵ (سهمی که در تولید ناخالص داخلی مؤثر است) حدود ۱۸۹ هزار و ۵۲۶ میلیارد تومان می‌شود.
این رقم در برابر عدد تولید ناخالص داخلی، نسبتی برابر با ۱۴.۸ درصد دارد.
علاوه‌براین، درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی در سال مورد بررسی، ۴۱ هزار و ۹۵ میلیارد تومان بوده که معادل ۳.۲ درصد از تولید ناخالص داخلی است. بدین ترتیب سهم دولت، شرکت‌ها و دستگاه‌های دولتی از تولید ناخالص داخلی رقمی معادل ۸۵۸ هزار و ۴۱۱ میلیارد تومان (۶۷.۴ درصد) است. بنابراین، دولت در سال ۹۵، چیزی حدود ۶۷ درصد از تولید ناخالص داخلی را در اختیار داشته است. (۳) در واقع با وجود همه‌ اقدامات انجام‌گرفته در دو دهه‌ گذشته برای خصوصی‌سازی و واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و غیردولتی، سهم بخش‌های تعاونی، خصوصی، شبه‌دولتی و عمومی غیردولتی در سال ۹۵ در اقتصاد ایران حداکثر ۳۳ درصد بوده است. این در حالی است که سهم ۶۷.۴ درصدی دولت از تولید ناخالص داخلی در این سال بدون احتساب اعمال حاکمیت دولت در بنگاه‌ها و شرکت‌هایی است که بخشی از سهام آن همچنان در اختیار دولت است که اگر تأثیر اعمال مدیریت و حاکمیت دولت هم در نظر گرفته شود، میزان نفوذ دولت در اقتصاد ایران به‌مراتب افزایش خواهد یافت.
در سال ۹۶، بودجه‌ شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت حدود ۹۸۲ هزار میلیارد تومان و بودجه‌ عمومی دولت حدود ۳۴۷ هزار میلیارد تومان و بودجه‌ اختصاصی وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی نیز حدود ۵۲ هزار میلیارد تومان بوده است که در مجموع بودجه‌ این سه بخش به هزار و ۳۸۱ هزار و ۳۲۰ میلیارد تومان در سال ۹۶ ‌رسید. بر این اساس، با احتساب تولید ناخالص داخلی هزار و ۸۱۴ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومانی کشور در سال ۹۶، دولت ۷۶ درصد از تولید ناخالص داخلی یا به‌‌عبارت بهتر، ۷۶ درصد از اقتصاد ایران را در اختیار داشته است.
بررسی لایحه‌ بودجه‌ سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ۹۷ نیز نشان می‌دهد از مجموع بودجه‌ ۱۷۰۳ هزار میلیارد تومانی کل کشور در سال ۹۸، رقم ۱۲۷۴ هزار میلیارد تومان آن به سه بخش شرکت‌ها، مؤسسات و بانک‌های دولتی اختصاص دارد که در این بین، سهم شرکت‌های دولتی حدود ۱۱۵۷ هزار میلیارد تومان است. در بودجه‌ این سال حدود ۳۷۲ مورد شرکت دولتی، ۹ بانک دولتی، دو مؤسسه‌ انتفاعی وابسته به دولت ۱,۲۷۴ هزار میلیارد تومان بودجه داشتند. این در حالی است که با وجود تأکید شدید دولت بر خصوصی‌سازی و گسترش بخش خصوصی و همچنین محدودیت‌های بودجه و درآمدها شاهد رشد بیش از ۵۰درصدی بودجه‌ این شرکت‌ها نسبت به سال ۹۷ بوده‌ایم.
در انتها نیز با بررسی لایحه‌ بودجه‌ ۱۴۰۰ این نتیجه حاصل می‌شود که حدود ۲۸ درصد بودجه‌ کل کشور معادل ۵۶۳.۸ هزار میلیارد تومان را بودجه‌ عمومی دولت و ۷۲ درصد معادل ۱۴۸۳.۹ هزار میلیارد تومان را بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت تشکیل می‌دهد. با بررسی بودجه‌های سالیانه مشخص می‌شود تقریباً در تمام سال‌های گذشته سهم بودجه‌ شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از مجموع بودجه هرگز کمتر از ۷۰ درصد نبوده است.
افزایش هرساله شرکت‌های زیان‌ده دولتی
عادل آذر، رئیس‌وقت دیوان محاسبات کشور در آذرماه سال ۹۸ گفته بود بر اساس گزارش‌ها، تعداد شرکت‌های دولتی زیان‌ده سال‌به‌سال روبه افزایش است و وضعیت شرکت‌ها از نظر سوددهی افول پیدا می‌کند. بااین‌حال، آنچه ما در قانون در نظر می‌گیریم متفاوت است؛ به‌عنوان مثال، در سال ۱۳۹۷ ما ۱۰ شرکت زیان‌ده دیده‌ایم، امّا در عمل ۱۹۴ شرکت زیان‌ده بوده‌اند. در سال ۱۳۹۸ نیز در قانون ۶۷ شرکت را زیان‌ده دیده‌ایم، امّا ۱۹۷ شرکت در عمل زیان‌ده بوده‌اند.
دیوان محاسبات کشور همچنین در گزارشی کارشناسی به بررسی بودجه‌ پیشنهادی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات غیرانتفاعی وابسته به دولت برای سال ۱۴۰۰ پرداخته است. بر اساس این گزارش تعداد کل کارکنان شرکت‌های دولتی، ‌بانک‌ها و مؤسسات وابسته به دولت بیش از ۳۶۳ هزار نفر هستند که یک سوم این افراد، بر اساس تعاریف موجود در سال ۱۴۰۰ حقوق نجومی دریافت خواهند کرد. در میان شرکت‌های دولتی که حقوق نجومی پرداخت می‌کنند، نام شرکت‌هایی به‌چشم می‌خورد که طبق لایحه‌ بودجه‌ دولت زیان‌ده یا سربه‌سر هستند. بر اساس گزارش دیوان محاسبات، بانک سپه، بانک کشاورزی، شرکت بهره‌برداری نفت گچساران و پالایش گاز شهید هاشمی‌نژاد از جمله شرکت‌های مشمول زیان ماده ۱۴۱ قانون تجارت هستند. حال این سؤال مطرح هست که چگونه می‌توان شرکتی زیان‌ده باشد، ولی در عین حال جزء ۶۰ شرکت دولتی باشد که حقوق‌های نجومی به کارمندان خود می‌دهد؟
میثم مهرپور