ماده 100 قانون شهرداری مجرایی برای زیر پا نهادن نظم شهری
علی بهادری جهرمی*
شاید در بین عامه مردم آشناترین اصطلاح حقوق شهری، ماده 100 قانون شهرداری باشد،چرا که طبق این ماده اولاً هر فردی که قصد عملیات ساخت و ساز یا تفکیک اراضی داشته باشد می‌بایست مطابق تشریفات مقرر در این ماده و سایر ضوابط مربوط اقدام به اخذ پروانه نماید و ثانیاً در صورت عدم اخذ پروانه و یا تخلف از پروانه مزبور نیز همین ماده تکلیف را مشخص و سرنوست تخلف را به کمیسیونی سپرده است که تحت عنوان کمیسیون ماده 100 شناخته می‌شود. اما درخصوص اینکه چرا به اعتقاد بسیاری از صاحبنظران حقوق شهری و متخصصان شهر‌سازی اصلی‌ترین عامل نابسامانی در شهرها چنین ماده‌ای و آثار احکام آن می‌باشد باید گفت، دلیل چنین اعتقادی بسیار روشن است و آن اختیار مطلق کمیسیون موضوع این ماده در چشم پوشی از تخلف ساخت و ساز و رأی به اخذ جریمه‌هایی است که در قبال منفعت متخلف به هیچ عنوان قابل ملاحظه و بازدارنده نیست.
اینکه کمیسیون مزبور در چه مواردی رأی به تخریب بنای ساخته شده بدون رعایت ضوابط و پروانه و چه زمان در چنین مواردی رأی به اخذ جریمه به نفع درآمد شهرداری خواهد داد به هیچ روی روشن نیست. چرا که نه تنها هیچ ضابطه‌ای در این رابطه پیش‌بینی نشده است، بلکه بنا به تصریح صدر تبصره «1» ماده 100 قانون شهرداری در مواردی كه از لحاظ اصول شهرسازي يا فني يا بهداشتي، قلع تأسيسات و بناهاي خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد يا بدون پروانه شهرداري ساختمان احداث يا شروع به احداث شده باشد به تقاضاي شهرداري موضوع در كميسيون‌هاي مزبور مطرح و این کمیسیون‌ها بدون هیچ محدودیتی حق اتخاذ هر تصمیمی که مقتضی بدانند خواهند داشت.
لذا علی‌رغم اینکه اصولا ارجاع موضوع به کمیسیون ماده 100 همانگونه که در صدر تبصره فوق‌الذکر اشاره شد، ناظر به مواردی است که از لحاظ اصول شهرسازي يا فني يا بهداشتي، قلع تأسيسات و بناها ضرورت دارد، لکن کمیسیون مزبور بدون هیچ قیدی حق اخذ جریمه به جای رعایت پروانه و تخریب ساخت و ساز غیرمجاز را خواهد داشت. در حالی که در چنین مواردی به جهت ضرورت تخریب، رأی به اخذ جریمه فاقد هرنوع توجیهی است. البته ممکن است گفته شود جریمه مزبور به‌انداره‌ای است که افراد را از تخلف باز دارد، لکن در جواب باید گفت هر شخصی که با اصطلاح «ارزش معاملاتی» آشنا باشد می‌داند که حداکثر جریمه معادل «چهار برابر ارزش معاملاتي ساختمان براي هر متر مربع بناي اضافي ايجاد شده» به دلیل تفاوت زیاد و غیرقابل مقایسه «ارزش معاملاتی» با «ارزش روز» به هیچ روی نمی‌تواند کوچک‌ترین بازدارندگی‌ای داشته باشد.
چندی پیش‌تر در جریان مطالعه نتایج پژوهش‌های تطبیقی پیرامون حقوق شهری متوجه شدم در بسیاری از کشورهای پیشرو در شهر‌سازی (نظیر ژاپن) اصولاً ضوابط و نظامات مربوط به تخلفات ساختمانی قابل مشاهده نیست و دلیل آن این گونه عنوان شده است که عدول از قوانین شهر‌سازی و طرح‌های توسعه شهری و نهایتاً پروانه ساختمانی اساساً متصور نیست تا لازم باشد سازوکار رسیدگی به این تخلفات پیش‌بینی گردد. به عبارتی جلوی تخلف در هر مرحله‌ای گرفته و متخلف مجبور به رعایت ضوابط خواهد شد.
شاید فلسفه ذیل ماده 100 قانون شهرداری کشور ما که مقرر نموده «شهرداري مي‌تواند از عمليات ساختماني ساختمان‌هاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه به وسيله مأمورين خود اعم از آنكه ساختمان در زمين محصور يا غيرمحصور واقع باشد جلوگيري كند» نیز همین بوده است که از اساس جلوی تخلف گرفته شود و نه اینکه پس از اتمام عملیات ساختمانی، تخلفات صورت گرفته جهت تعیین جریمه به کمیسیون ماده 100 ارجاع شود؛ اما با احکامی که در تبصره‌های این ماده ازجمله تبصره «1» ذکر شده بنای مستحکم ماده مزبور به یکباره فروریخته است و توقع سر برآوردن سازه‌های شهری استوار برچنین بنای فروریخته‌ای دور از انتظار است. لذا اگرچه کمیسیون‌های ماده 100 با عملکرد و رویه ثابت خود امکان اخذ جریمه مطابق ماده 100 قانون شهرداری به عنوان یک استثناء را به اصلی ثابت تغییر داده‌اند، اما نمی‌توان منکر وجود ریشه چنین صلاحیت و امکان مطلقی در قانون شد.
نتیجه آنکه وقت آن رسیده است قانون گذار منشأ چنین رویه نادرستی مبنی بر اصل بودن پرداخت جریمه در مقابل تخلف از اصول شهر‌سازی را تغییر دهد و در این راستا اگرچه انتظار حذف هرگونه آئینی جهت رسیدگی به تخلفات ساختمانی در معنای عدم تصور و پذیرش هرگونه تخلفی مشابه برخی کشورها به اعتقاد برخی آرمان گرایانه محسوب می‌شود که باید به آن سمت حرکت نمود، اما می‌توان انتظار داشت قانون گذار حداقل ضوابطی به عنوان مبنای تصمیم گیری کمیسیون‌های ماده 100 در رأی به اخذ جریمه پیش‌بینی نماید و از سوی دیگر نفع شهرداری‌ها در اخذ چنین جرایمی را با تغییر محل واریز و مصرف این جرایم از بین ببرد. با چنین اصلاحاتی انتظار می‌رود رویه نادرست حاضر مبنی بر تبدیل شدن کمیسیون‌های ماده 100 به منبع درآمدی شهرداری‌ها تا اندازه زیادی اصلاح شود، هرچند اصلاحاتی در ترکیب اعضای این کمیسیون‌ها و دخالت دادن افراد متخصص در حوزه شهر‌سازی و همچنین پیش‌بینی آئین رسیدگی این کمیسیون‌ها نیز می‌تواند در همین راستا مفید و ضروری ارزیابی شود. اصلاح نشدن این بخش از قانون شهرداری‌ها باعث می‌شود در کوچه‌های تنگ و شیبدار منطقه یک تهران برج‌های سر به فلک کشیده ساخته شود که ده‌ها میلیارد تومان ارزش داشته باشد و سازنده متخلف آن با پرداخت جریمه ناچیزی، پایان کار ساختمانی دریافت کند، اما آلونک یک پیرزن بینوا که شاید چند صد هزار تومان هم بیشتر ارزش نداشته باشد، به بهانه قانونی ساخت و ساز غیرمجاز تخریب شود!
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
*عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس