کنگره در مسیر لغو تحریم‌ها سنگ‌اندازی می‌کند

دورنمای مبهم روابط‌ایالات متحده و کوبا

کد خبر: ۶۳۱۸۶

تاریخ: ۲۵ آذر ۱۳۹۴ - ۱۷:۲۶

مقدمه
در 17 دسامبر سال 2014، باراک اوباما و رائول کاسترو اعلام کردند که ایالات متحده و کوبا روابط دیپلماتیک خود را که از سال 1961 قطع شده بود، از سر خواهند گرفت. از سال 1961 به بعد دولت‌های گوناگون ایالات‌متحده سیاست تحریم‌های اقتصادی و انزوای دیپلماتیک را حفظ کرده بودند. بنابراین تغییر در روابط این دو کشور، که با مبادله زندانیان و آزادی یک مقاطعه‌کار آمریکایی زندانی توسط هاوانا آغاز گردید، موجب شد که برخی کارشناسان به چشم‌اندازهای بهتر برای اقتصاد کوبا و روابط گسترده‌تر ایالات‌متحده در آمریکای لاتین اشاره کنند. اما احتمال چندانی وجود ندارد که تحریم تجاری ایالات‌متحده، که مستلزم لغو مصوبه کنگره است، به زودی از میان برداشته شود.
پیشینه تاریخی
رابطه پرآشوب ایالات‌متحده و کوبا در جنگ سرد ریشه دارد؛ در سال 1959، فیدل کاسترو و گروهی از انقلابیون با سرنگونی «فولخنسیو باتیستا»، قدرت را در هاوانا به دست گرفتند. به رغم تردیدها درباره ایدئولوژی سیاسی کمونیستی کاسترو، ایالات‌متحده حکومت وی را به رسمیت شناخت. با این حال، زمانی که حکومت کاسترو تجارت با اتحاد جماهیر شوروی را افزایش داد دارایی‌های ایالات‌متحده را ملی کرد، و مالیات‌های وارد بر واردات آمریکایی ‌را افزایش داد، ایالات‌متحده با تشدید اقدامات تلافی‌جویانه اقتصادی واکنش نشان داد. واشنگتن پس از کاهش واردات شکر از کوبا، ممنوعیتی را تقریبا برای کل صادرات به کوبا وضع کرد و «جان‌اف. کندی» آن را به یک تحریم اقتصادی کامل گسترش داد که محدودیت‌های شدید مسافرتی را هم دربر می‌گرفت.
در سال 1961، ایالات متحده روابط دیپلماتیک با کوبا را قطع و انجام عملیات مخفیانه برای سرنگونی رژیم کاسترو را آغاز کرد. عملیات خلیج خوک‌ها در سال 1961، که یک اقدام ناموفق و تحت حمایت سیا برای براندازی حکومت بود، بی‌اعتمادی و ناسیونالیسم کوبا را تشدید کرد و به یک توافق محرمانه با اتحاد جماهیر شوروی مبنی بر ساخت یک پایگاه موشکی در این جزیره انجامید. ایالات‌متحده در اکتبر سال 1962 به این طرح‌ها پی‌برد و یک بن‌بست سیاسی 14 روزه را به بار آورد. کشتی‌های آمریکایی یک قرنطینه دریایی را بر جزیره تحمیل کردند، و کندی خواستار تخریب سایت‌های موشکی شد. بحران موشکی کوبا با این توافق به پایان رسید که در صورتی که ایالات‌متحده متعهد شود که به کوبا حمله نکند، این سایت‌ها برچیده شوند؛ ایالات‌متحده نیز به صورت محرمانه موافقت کرد تا موشک‌های هسته‌ای را از ترکیه خارج کند.
به دنبال وقایع سال‌های 1961-62، انزوای اقتصادی و دیپلماتیک به اصلی‌ترین مقاصد سیاست‌گذاری ایالات متحده نسبت به کوبا تبدیل شدند. این ماجرا پس از سقوط جماهیر شوروی ادامه یافت. واشنگتن تحریم اقتصادی را با لایحه دموکراسی برای کوبا در سال 1992 و لایحه «هلمز-برتن» در سال 1996 تشدید کرد. لوایح مذکور حاکی از این بودند که تا زمانی که کوبا  به برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه و انتقال به حکومتی دموکراتیک که کاستروها را برکنار می‌کند، بپردازد، این تحریم اقتصادی ممکن است از میان برداشته نشود. (رائول گفته است که در سال 2018 از قدرت کناره خواهد گرفت). در حال حاضر تعدیلات اندکی در این تحریم تجاری صورت گرفته است تا امکان صادرات برخی تجهیزات پزشکی و محصولات کشاورزی ایالات‌متحده به جزیره فراهم شود. اما دولت کوبا برآورد می‌کند که بیش از پنجاه سال محدودیت‌های شدید تجاری زیانی بالغ بر 1/126 تریلیون دلار به بار آورده است.
موانع دیپلمات
«باراک اوباما»، رئیس‌جمهور ایالات متحده، از زمانی که به قدرت رسید، به دنبال تعامل بیشتر با کوبا برآمد و در سال 2009 برخی از محدودیت‌های تجاری و مسافرتی اعمال شده توسط رئیس‌جمهور قبلی، «جرج دبلیو بوش»، را لغو کرد. اوباما در اولین دوره ریاست‌جمهوری خود، به شرکت‌های مخابراتی ایالات متحده اجازه داد تا به تامین خدمات بیشتر در زمینه تلفن همراه و ماهواره در کوبا بپردازند و شهروندان ایالات‌متحده نیز این امکان را پیدا کردند که به ارسال حواله‌ها به افراد غیرخویشاوند در کوبا بپردازند و برای مقاصد تحصیلی یا مذهبی به این کشور سفر کنند.
به نظر می‌رسید که هر دو کشور آماده تعامل بیشتر هستند، تا اینکه مقامات کوبایی «آلن‌گروس»، یک مقاطعه‌کار فرعی شاغل در آژانس توسعه بین‌المللی ایالات متحده (USAID) را در سال 2009 در هاوانا دستگیر کردند. گروس به این کشور سفر کرده بود تا تجهیزات ارتباطی را تحویل دهد و دسترسی به اینترنت برای اجتماع یهودیان آن کشور را سازماندهی کند. مقامات کوبایی وی را به تلاش برای تضعیف رژیم کوبا متهم و به 15 سال زندان محکوم کردند. در همان زمان، رائول کاسترو خواستار تضمین آزادی پنج کوبایی شد. این پنج کوبایی عبارت بودند از افسران اطلاعاتی کوبا که در سال 1998 در میامی دستگیر و در سال 2001 مجرم شناخته شدند، و البته به قهرمانان ملی در کوبا مبدل شده بودند.
مسئله جدال‌برانگیز دیگر بین دو کشور، معرفی کوبا به عنوان دولت حامی تروریسم توسط وزارت خارجه ایالات متحده بود. تروریسم برای اولین بار در سال 1982 به علت آموزش شورشیان آمریکای مرکزی، به کوبا نسبت داده شد. در سال 1992 کاسترو اعلام کرد که دیگر به حمایت از شورشیان در خارج از کشور نخواهد پرداخت، و وزارت خارجه ایالات متحده در گزارش سالانه 2013 اعلام کرد که هیچ مدرکی مبتنی بر اینکه کوبا به آموزش یا تامین تسلیحات برای گروه‌های تروریستی پرداخته باشد، وجود ندارد.
رعایت نشدن حقوق‌بشر در کوبا همچنان بهانه سیاست‌گذاران ایالات‌متحده است. دیده‌بان حقوق بشر در گزارش سال 2014 مدعی شد که کوبا «همچنان به سرکوب افراد یا گروه‌هایی که حکومت را مورد انتقاد قرار می‌دهند یا خواستار حقوق اولیه بشری هستند، از طریق بازداشت‌ها، محدودیت‌های مسافرتی، ضرب و شتم‌ها و تبعید اجباری، ادامه  می‌دهد». این گزارش همچنین اشاره می‌کند که در سال‌های 2010 و 2011،‌ کوبا تعداد زیادی از زندانیان سیاسی و خارجیان محبوس در زندا‌ن‌های کوبایی را آزاد کرد.
سیاست داخلی در ایالات متحده به مدت مدیدی تنش‌زدایی روابط ایالات متحده و کوبا را به لحاظ سیاسی خطرآفرین ساخت. اجتماع کوبایی - آمریکایی واقع در جنوب فلوریدا به لحاظ سنتی بر سیاست‌گذاری ایالات متحده نسبت به کوبا اثرگذار بود، و طی انتخابات ریاست جمهوری، هم جمهوریخواهان و هم دموکرات‌ها همواره از روی‌گردانی یک بلوک رای‌گیری قوی در یک ایالت وحشت داشته‌اند. جامعه تبعیدی کوباییان در منطقه میامی که حدود پنج درصد از جمعیت فلوریدا را تشکیل می‌د‌هد، «از سال 1980 تاکنون ستون حمایتی جمهوریخواهان در انتخابات ریاست جمهوری را تشکیل می‌دهد». با این حال، گرایشات اخیر نشان می‌دهد که این وضعیت ممکن است تغییر پیدا کند، چرا که اوباما در انتخابات سال 2012 در رای‌گیری از اجتماع کوبایی - آمریکایی در فلوریدا به پیروزی رسید.
رابطه ایالت متحده و کوبا
در 17 دسامبر سال 2014، اوباما و رائول کاسترو اعلام کردند که ایالات متحده و کوبا برای اولین بار در بیش از 50 سال گذشته،‌ روابط دیپلماتیک کامل خود را از سر خواهند گرفت. این خبر با مبادله زندانیان همراه بود که طی آن سه فرد محبوس از میان پنج کوبایی (یکی در سال 2011 آزاد شده بود و دیگری اخیرا در سال 2014 آزاد شد) در ازای یک عامل اطلاعاتی آمریکایی به نام «رولاندو سرف تروخی‌یو» که تقریبا به مدت 20 سال در هاوانا زندانی شده بود، آزاد شدند. در همان روز گروس نیز به دلایل بشردوستانه آزاد شد. البته این توافق پس از 17 ماه گفت‌وگوهای محرمانه بین مقامات آمریکایی و کوبایی حاصل شد.
افزون بر آزادی زندانیان، ایالات متحده موافقت کرد تا به تسهیل محدودیت‌های وارد بر حواله‌ها، مسافرت، و بانکداری کمک کند، و کوبا موافقت کرد تا 53 زندانی که ایالات متحده آنها را در زمره مخالفان سیاسی قرار داده بود، آزاد کند.  مقامات آمریکایی در ژانویه سال 2015 تایید کردند که کل این 53 نفر آزاد شدند. اوباما نیز اعلام کرد که او به وزیر خارجه (جان کری) دستور داده است تا معرفی کوبا به عنوان دولت حامی تروریسم را مورد تجدیدنظر قرار دهد.
در ژانویه، مقررات تجاری و مسافرتی جدیدی وضع شد، مقرراتی که مسافران آمریکایی را قادر می‌ساختند بدون نیاز به ا خذ مجوز دولتی به کوبا سفر کنند. به خطوط هوایی اجازه داده می‌شد تا به ارائه خدمات به کوبا بپردازند و مسافران نیز اجازه می‌یافتند تا در آنجا پول خرج کنند. این قواعد جدید تحریم‌های اقتصادی را نیز کاهش داد، به عنوان مثال، موارد زیر مجاز دانسته شد:
* استفاده مسافران از کارت‌های اعتباری و بدهی ایالات متحده؛
* بیمه شرکت‌های بیمه ایالات متحده در حوزه‌های سلامت، زندگی، و مسافرت افرادی که در کوبا زندگی یا به این کشور سفر می‌کنند؛
* تسهیلات بانکی در حوزه معاملات مجاز:
* سرمایه‌گذاری شرکت‌های ایالات متحده در برخی کسب‌وکارهای کوچک؛
* حمل مصالح ساختمانی با کشتی به شرکت‌های خصوصی کوبایی؛
اما این کنگره آمریکا است که کنترل تحریم‌های اقتصادی ایالات متحده را در دست دارد، به همین خاطر، کارشناسان  لغو تحریم هلمز - برتن را در آینده نزدیک بعید می‌دانند. برخی از اعضای کنگره از هر دو حزب، مانند سناتورهای کوبایی - آمریکایی مارکو روبیو (جمهوریخواه - تکزاس) و رابرت منندز (دموکرات - نیوجرسی)، این تنش‌زدایی را محکوم و استدلال کردند که این کار کمک چندانی به بهبود وضعیت حقوق بشر در این جزیره (کوبا) نمی‌کند.
افکار عمومی
نظرسنجی‌هایی که اندکی پس از اعلام رابطه بین ایالات متحده و کوبا در دسامبر 2014 صورت گرفتند، نشان دادند که اکثریت آمریکایی‌ها از برقراری مجدد روابط دیپلماتیک حمایت کردند. نظرسنجی تحقیقاتی «پیو» نشان داد که 63 درصد آمریکایی‌ها ازسرگیری روابط دیپلماتیک را مورد حمایت قرار دادند؛ و 66 درصد تمایل داشتند که تحریم تجاری خاتمه پیدا کند. یک نظرسنجی توسط «واشنگتن پست - ای‌بی‌سی نیوز» نشان داد که 74 درصد پاسخ‌دهندگان موافق پایان ممنوعیت مسافرتی بودند. نظرسنجی دانشگاه بین‌المللی فلوریدا در ژوئن سال 2014 نشانگر این است که اکثریت کوبایی - آمریکایی‌ها نیز از عادی‌سازی روابط و پایان دادن به تحریم اقتصادی حمایت می‌کنند؛ که این امر حاکی از تعییرات نسلی در نگرش نسبت به جزیره است. گزارش‌های رسیده از هاوانا نیز شادی کوبایی‌هایی را شرح دادند که هم ازسرگیری روابط و هم آزادی آخرین نفر از پنج کوبایی را جشن می‌گرفتند.
اکثریت کوبایی - آمریکایی‌ها از عادی‌سازی روابط و پایان دادن به تحریم اقتصادی حمایت می‌کنند؛ که این امر حاکی از تغییرات نسلی در نگرش نسبت به جزیره است.
حمایت جهانی از عادی‌سازی روابط ایالات متحده و کوبا، خصوصا در آمریکای لاتین، نیز چشمگیر بود. در سال 2013، مجمع عمومی سازمان ملل قطعنامه‌ای را در محکومیت تحریم اقتصادی ایالات متحده که به مدت 22 سال متوالی ادامه داشته است، تصویب کرد، بدین ترتیب که 188 کشور از این قطعنامه حمایت و تنها دو کشور - ایالات متحده و اسرائيل - با آن مخالفت کردند.
اصلاحات داخلی در کوبا
رائول کاسترو از زمانی که در سال 2008  قدرت را به دست گرفت، همواره از نیاز به اصلاح نظام اقتصادی کوبا سخن گفته است. کاسترو که با جمعیت در حال پیر شدن، بدهی خارجی سنگین، و سختی اقتصادی در بحبوحه تنزل اقتصادی جهانی مواجه بود، آزادسازی بخش‌هایی از اقتصاد کوبا که عمدتا تحت کنترل دولت بود، و همچنین کاهش محدودیت‌های وارد بر آزادی‌های فردی، از جمله مالکیت برخی کالاهای مصرفی و مسافرت به خارج از کشور، را آغاز نمود. برخی از اصلاحات کاسترو عبارتند از:
* تمرکز‌زدایی از بخش کشاورزی: * کاهش محدودیت‌های وارد بر کسب و کارهای کوچک؛ * آزادسازی بازارهای مستغلات؛ * تسهیل اخذ جواز دولتی برای مسافرت به خارج برای کوباییان؛ و *‌گسترش دسترسی به کالاهای مصرفی.
بخش خصوصی کوبا در نتیجه مستقیم این اصلاحات افزایش یافته است، و گزارش شد که در سال 2014 این بخش حدود 20 درصد از نیروی کار کشور به شمار می‌آمد. ارقام کوبایی برآورد می‌کنند که تعداد کارگران خود - اشتغال بین سال‌های 2009 و 2013 تقریبا سه برابر شد.
دورنمای روابط دو کشور
قدرت‌های منطقه‌ای و بسیاری از گروه‌های حقوقی، عادی‌سازی روابط ایالات متحده و کوبا را مورد تمجید قرار داده‌اند، با این استدلال که تعامل به جای انزوا می‌تواند به بهبود وضعیت حقوق بشر در کوبا کمک کند. «خوزه میگل اینسولسا»، دبیرکل سازمان کشورهای آمریکایی (OAS) از این خبر استقبال کرد و اظهار داشت: «کوبا متعهد به انجام فرایندی از اصلاحات اقتصادی شده است که، من امیدوارم، به اصلاحات سیاسی منجر خواهد شد.»
کارشناسان معتقدند روابط از سر گرفته شده بین ایالات متحده و کوبا جایگاه واشنگتن در منطقه را تقویت خواهد کرد. «ریچارد فاینبرگ»  از موسسه بروکینگز می‌نویسد که خبر ماه دسامبر «احتمالا جو نشست سران قاره آمریکا در پاناما را در آوریل (2015) تغییر می‌دهد». بدین صورت که جایگاه ایالات متحده در این نشست از «یک اقلیت محاصره شده» به جایگاهی مشابه وضعیت وی در همکاری بین آمریکایی تبدیل می‌شود و احترام به رهبری ایالات متحده تجدید می‌گردد». کوبا قصد دارد که برای اولین بار پس از زمانی که در سال 1962 از OAS اخراج شد،  نمایندگان خود را به نشست این سازمان اعزام کند. (در سال 2009 از کوبا دعوت به عمل آمد تا مجددا به این نشست بپیوندد، اما این کشور تاکنون این کار را نکرده است.)
کارشناسان اظهار می‌کنند که ممکن است کوبا اعضایی از جامعه مدنی را به همراه مقامات حکومتی به نشست اعزام کند، حرکتی که نشانگر افزایش گشایش فضای سیاسی خواهد بود. اما برخی تحلیل‌گران به‌رغم این پیشرفت‌ها و آزادی زندانیان سیاسی نسبت به سرعت تغییر نظام سیاسی کوبا محتاط هستند.
بسیاری از ناظران، از جمله رهبران خارجی و فعالان حقوقی، استدلال می‌کنند که ایالات متحده باید جلوتر رفته و تحریم اقتصادی را از میان بردارد. کارشناسان می‌گویند که به علت مخالفت شدید در کنگره ایالات متحده، احتمال چندانی وجود ندارد که این اتفاق در آینده نزدیک صورت گیرد.
جنیفر هریس از «سی‌اف‌‌آر» می‌نویسد که ایالات متحده، به‌رغم این تحریم اقتصادی، به پنجمین شریک تجاری بزرگ کوبا از سال 2007 تبدیل شده است؛ شرایطی که تا حدودی با تصمیم بوش در سال 2003 با تصویب مجدد صادرات محصولات کشاورزی ایالات متحده به کوبا تقویت شد. وی می‌گوید که صنایع ایالات متحده که آماده کسب بیشترین منافع از افزایش تجارت به کوبا هستند، عبارتند از کشاورزی و مخابرات.
سواگ معتقد است که اوباما در کوتاه مدت، به استفاده از قدرت اجرایی خود ادامه خواهد داد تا روابط ایالات متحده و کوبا را در زمینه تجارت، سرمایه‌گذاری، بانکداری، مخابرات، محصولات دارویی، کشاورزی، و مسافرات برقرار کند. او پیش‌بینی می‌کند که این وضعیت ممکن است «یک نیروی محرک سیاسی ایجاد کند که در نهایت افکار کنگره را تغییر خواهد داد به طوری که سرانجام به لغو یا عدم اجرای بیشتر، هلمز - برتن بپردازد.»
منبع: خبرگزاری مهر