بررسی حقوقی و چالش‌های تعارض منافعِ نهاد عمومی شهری

تیمداری شهرداری‌ها یا توسعه ورزش همگانی؟(مقاله وارده)

کد خبر: ۳۲۲۴۸۵

تاریخ: ۲۶ آبان ۱۴۰۴ - ۲۰:۳۹

ورزش همگانی نه‌فقط یک فعالیت تفریحی، بلکه عاملی مهم در سلامت جسمی و روانی شهروندان، ارتقای نشاط اجتماعی، کاهش هزینه‌های درمانی و گسترش مشارکت عمومی است. از این ‌رو، نهادهای متولی خدمات عمومی همچون شهرداری‌ها موظف به تسهیل، فراهم‌سازی و گسترش آن هستند. همزمان، در برخی شهرها، شهرداری‌ها وارد عرصۀ «تیمداری حرفه‌ای» یا حمایت و مالکیت باشگاه‌های ورزشی شده‌اند. این امر اگرچه از منظر تبلیغی یا اجتماعی ممکن است مطلوب به نظر برسد، اما از منظر حقوق عمومی و اداره منابع عمومی می‌تواند با چالش‌هایی مواجه باشد. در این مقاله، ابتدا مبانی حقوقی مسئولیت شهرداری‌ها در حوزه ورزش بررسی و سپس فعالیت تیمداری آنان تحلیل می‌شود و در نهایت پیشنهاداتی برای کاهش تعارض و ارتقای ورزش همگانی ارائه می‌گردد.
الف) مبانی قانونی و حقوقی
۱. قانون شهرداری (مصوب ۱۳۳۴)
ماده ۱ این قانون مقرر می‌دارد: «در هر محل که جمعیت آن حداقل به پنج هزار نفر بالغ باشد شهرداری تأسیس می‌گردد.»  ماده ۵۵- که از قوانین قدیمی‌تر (۱۳۴۴) به رسمیت درآمده است- به صراحت وظایف شهرداری‌ها را تعیین کرده است؛ از جمله ایجاد خیابان‌ها، کوچه‌ها، باغ‌ها، مجاری آب، توسعه معابر، نظافت و نگاهداری معابر، تأمین آب و روشنائی و...
براساس برخی تحلیل‌ها، بند ششم ماده ۵۵ (یا تفسیری از آن) «فعالیت‌های تربیت بدنی، ورزش و توسعه ورزش شهروندی» را نیز به‌عنوان وظیفه شهرداری‌ها برمی‌شمارد.
بنابراین، از حیث قانون شهرداری، آن نهاد شهری به‌عنوان مؤسسه عمومی خدماتی موظف به فراهم‌آوری زیرساخت‌های شهری، فضاهای عمومی، معابر، پاکیزگی و... است و با استناد به تفاسیر، توسعه ورزش همگانی در دامنه وظایفش قرار دارد.
۲. قانون برنامه هفتم توسعه
در ماده مرتبط، مقرر شده است که «... بیست و هفت صدم درصد (0.27٪) از کل نه درصد (۹ ٪) مالیات بر ارزش افزوده برای ساماندهی امور جوانان و ترویج و تعمیم فعالیت بدنی و همگانی شدن ورزش اختصاص یابد.»
این نشان می‌دهد سیاست ملی نیز بر ترویج ورزش همگانی تأکید دارد.
۳. دستورالعمل توسعه ورزش همگانی و قهرمانی
در دستورالعمل صادره، ماده ۲ می‌گوید دستگاه‌های اجرائی مجازند ۱٪ از اعتبارات خود را به منظور توسعه ورزش همگانی، ورزش قهرمانی و توسعه زیرساخت‌های ورزش و امور جوانان هزینه کنند.
همچنین ماده ۳ این دستور، «توسعه ورزش همگانی» را شامل اجرای برنامه‌های آموزشی، تبلیغاتی، خرید لوازم و تجهیزات ورزشی، اردوهای ورزشی، خرید خدمات ورزشی برای عموم کارکنان و... می‌داند.
این مقرره نیز نشان‌دهنده تکلیف نهادهای عمومی به توسعه ورزش همگانی است.
۴. اصول حقوق عمومی و مالی عمومی
از منظر حقوق عمومی، شهرداری‌ها به‌عنوان مؤسسات عمومی و مستخدمان منابع عمومی، ملزم به هزینه‌کرد منافع عمومی هستند و نه استفاده ویژه یا هدف‌گذاری تجاری صرف. هرگونه واگذاری منابع عمومی باید به‌منظور خدمت عمومی، با شفافیت، عدالت و پاسخگویی صورت گیرد.
ب) تحلیل مسئلۀ تیمداری شهرداری‌ها
۱. از منظر تطبیقی قانونی
همان‌گونه که عنوان شد، قانون شهرداری به‌صراحت «تیمداری ورزشی» را به‌عنوان وظیفه شهرداری پیش‌بینی نکرده است؛ بلکه وظیفه، «توسعه ورزش همگانی و فراهم‌سازی زیرساخت‌های ورزشی برای عموم» است. برخی مراجع حقوقی و رسانه‌ای نیز اظهار کرده‌اند که شهرداری‌ها درحال ورود به زمین تیمداری هستند که از منظر قانونی محل پرسش است.
بنابراین، هنگامی که شهرداری منابع عمومی (که صرفاً باید برای منافع عمومی و همگانی تخصیص یابد) را به حمایت از تیم‌های حرفه‌ای یا فعالیت‌های تجاری در ورزش اختصاص می‌دهد، این امر ممکن است با تکلیف قانونی و عمومی مبتنی بر ماده ۵۵ و مقررات بالاتر تعارض داشته باشد.
2. تعارض منافع و عدالت اقتصادی
وقتی شهرداری به تیمداری ورود می‌کند، اولاً ممکن است رقیب نهادهای خصوصی و باشگاه‌های غیردولتی شود و فضای رقابت را به نفع منابع عمومی مخدوش
سازد.
ثانیاً، تخصیص بودجه عمومی به فعالیت‌های حرفه‌ای احتمال دارد از اولویت توسعه ورزش همگانی و زیرساخت‌های عمومی کاسته شود؛ به‌ویژه در سطح محلات و برای اقشار مختلف جامعه. به‌عنوان مثال، در شهر همدان مسئول شورای شهر اشاره کرده که بودجه‌های کلان برای فوتبال صرف شده‌اند، اما ورزش همگانی نیازمند توجه بیشتری است.
سوم اینکه ممکن است شفافیت کافی در هزینه‌کرد منابع وجود نداشته باشد و پاسخگویی به مردم و مراجع نظارتی دچار نقص گردد.
3. نقش شهرداری در ورزش همگانی و قهرمانی
شهرداری‌ها در مقام نهاد شهری، باید زمینه‌ها و زیرساخت‌های ورزش همگانی را فراهم کنند؛ اعم از فضاهای ورزشی محلات، تجهیز پارک‌ها به دستگاه‌های ورزشی، برگزاری برنامه‌های مشارکتی، تسهیل دسترسی شهروندان.
در مقابل، ورزش قهرمانی و حرفه‌ای معمولاً وظیفه اصلی دستگاه‌های تخصصی ورزشی و باشگاه‌هاست و تخصیص عمده منابع شهرداری به این حوزه ممکن است باعث غفلت از ورزش همگانی گردد. بحث برخی خبرها نیز حاکی از آن است که تیم‌داری شهرداری‌ها موضوعی پرتنش و محل ابهام قانونی است.
4. مثال‌ها و وضعیت موجود
گزارش‌ها نشان می‌دهند در برخی شهرها مبالغ بسیار زیاد از سوی شهرداری‌ها صرف تیمداری شده که مورد نقد رسانه‌ها و نهادهای نظارتی قرار گرفته است.
از سوی دیگر، تأکیدها بر این است که شهرداری به وظایف خود در حوزه توسعه ورزش همگانی عمل کند و نه صرفاً به مسابقات قهرمانی یا تیم‌های حرفه‌ای بپردازد.
ج) چالش‌ها و نقاط تعارض
۱. اولویت تخصیص منابع
از منظر حقوقی، اگر شهرداری منابع محدود مالی را صرف یک تیم پُرهزینه کند، ممکن است از اختصاص آن منابع به ورزش همگانی و زیرساخت‌های عمومی باز بماند؛ این موضوع می‌تواند به تضییع حق شهروندان برای بهره‌مندی از ورزش عمومی بینجامد.
۲. مسئولیت قانونی و پاسخگویی
وقتی شهرداری وارد تیمداری می‌شود، علاوه ‌بر هزینه، ممکن است مسئولیت‌های جدید (قراردادها، حقوق بازیکنان، تعهدات مالی) را برعهده گیرد که خارج از ماموریت عمومی آن و نیز دارای ریسک حقوقی است.
۳. نقش نظارتی و شفافیت
استمرار تیمداری شهرداری‌ها نیازمند شفافیت در بودجه، هدف‌گذاری روشن، تفکیک هزینه‌های عمومی از هزینه‌های حرفه‌ای و حسابرسی مستقل است؛ در غیر این صورت امکان سوء‌استفاده یا هزینه‌های سنگین بدون نتیجه وجود دارد.
۴. ماهیت فعالیت
تیمداری حرفه‌ای ماهیت تجاری دارد؛ در حالی که شهرداری‌ها به‌عنوان نهاد عمومی باید در چارچوب خدمات عمومی عمل کنند، نه رقابت اقتصادی. در نتیجه، ترکیب نهاد عمومی با فعالیت حرفه‌ای ممکن است منجر به مسائلی چون رانت و تبعیض شود.
د) پیشنهادات راهبردی
براساس تحلیل فوق، پیشنهاد می‌شود موارد زیر مورد توجه قرار گیرد:
1. بازنگری و تدوین آیین‌نامه شفاف
شهرداری‌ها با همکاری وزارت ورزش و جوانان و شورای عالی استان‌ها باید آیین‌نامه‌ای تدوین کنند که در آن تعیین شود شهرداری تا چه حد می‌تواند وارد تیمداری شود، چه سهمی از بودجه برای ورزش همگانی اختصاص یابد، و چه الزامات پاسخگویی وجود دارد.
2. تفکیک منابع مالی
بودجه مربوط به ورزش شهرداری باید به دو بخش «ورزش همگانی- زیرساخت» و «ورزش قهرمانی- تیمداری» تفکیک شود. بخش اول اولویت داشته و بخش دوم مشروط به مصوبه شورای شهر، افشای کامل قراردادها و گزارش عملکرد باشد.
3. اولویت دادن به ورزش همگانی
شهرداری‌ها باید بیشترین هزینه و برنامه‌های خود را به توسعه ورزش محله‌ای، فضاهای ورزشی عمومی، برنامه‌های مشارکتی جامعه‌محور اختصاص دهند؛ در این زمینه می‌توان از دستورالعمل توسعه ورزش همگانی (ماده۲ و ۳) استفاده کرد.
4. افزایش شفافیت و گزارشگری عمومی
شهرداری‌ها موظف باشند گزارش سالانه از هزینه‌ها، نتایج و اثرات ورزش همگانی و حرفه‌ای منتشر کنند. این امر به پاسخگویی، اعتماد عمومی و نظارت کمک می‌کند.
5. ارتباط و هماهنگی با دستگاه‌های تخصصی
شهرداری‌ها باید ضمن توسعه زیرساخت، از نقش تخصصی دستگاه‌های مربوطه (دستگاه ورزش و جوانان، هیئت‌های ورزشی) حمایت کنند و فعالیت تیمداری را با آن‌ها هم‌افزا نمایند نه آن‌که مستقل و رقیب شوند.
6. ارزیابی عملکرد و بازخورد اجتماعی
راه‌اندازی شاخص‌های سنجش اثر ورزش همگانی در شهر (مانند تعداد مشارکت‌کنندگان، شاخص سلامت جسمانی، رضایت شهروندان) و پیوند آن با بودجه شهرداری، می‌تواند ضمانت اجرای بهتر ایجاد نماید.
نتیجه‌گیری
به‌عنوان جمع‌بندی، باید گفت که وظیفه نهادهای عمومی شهری همچون شهرداری‌ها در حوزه ورزش عمدتاً متوجه توسعه ورزش همگانی، فراهم‌سازی زیرساخت‌ها و تسهیل دسترسی شهروندان است. اگرچه فعالیت در ورزش حرفه‌ای و تیمداری ممکن است از منظر تبلیغی و جذب سرمایه مطلوب باشد، اما بدون رعایت چارچوب‌های حقوقی، پاسخگویی، تفکیک منابع و اولویت‌بندی همگانی، می‌تواند به تضییع حقوق عمومی، تعارض منافع و خروج از ماموریت قانونی شهرداری‌ها منتهی شود.
حق شهروندان به ورزش عمومی و مشارکت در آن باید به عنوان هسته اصلی دیده شود و منابع عمومی نباید به ابزار رقابت تجاری یا تمرکز بر اقلیت بدل گردد. در این مسیر، بازنگری قوانین، تدوین مقررات نظارتی، تفکیک مالی و شفافیت از ضرورت‌ها هستند.
علی جوان‌بخت لاله