نامه‌ای به دولتمردان و نمایندگان

بودجه‌بندی سلیقه‌ای و غیرعلمی را متوقف کنید

کد خبر: ۳۱۵۱۴

تاریخ: ۱۵ آذر ۱۳۹۳ - ۲۱:۴۰

احمد توکلی

«چو دخلت نیست، خرج آهسته‌تر کن»
۱- در چند هفته اخیر و با کاهش قیمت نفت، بار دیگر این سوال مطرح شد که آیا بودجه کشور کسری خواهد داشت یا خیر؟
توسط مقامات قوه مجریه بطور قاطع بیان شد که خیر، بودجه کسری ندارد. مشابه همین اظهارات در مورد لوایح و قوانین سال‌های گذشته نیز به گوش می‌رسید و در مورد لایحه سال آینده نیز بیان شده است. به هر حال، به عنوان مثال در مورد بودجه سال جاری، از دو صورت خارج نیست، یا مقداری درآمد مازاد بر هزینه‌ها در بودجه ۹۳ پیش بینی شده بود که حالا عدم تحقق آنها جای نگرانی ندارد و یا مقداری مخارج غیرضروری در بودجه پیش بینی شده بود که حالا عدم انجام آن مخارج، ضرری به کشور نمی‌زند. در هر دو صورت، نتیجه یکسان خواهد بود: دولت به هنگام تهیه بودجه ۹۳ و مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب آن دقت لازم را نداشته‌اند. البته کشور به تازگی به این بلیه گرفتار نشده است بلکه متاسفانه چهار دهه است که در چنین گردابی قرار گرفته است.
۲- واقعیت آن است که به لحاظ حسابداری، بودجه کشور هیچگاه کسری نداشته است، زیرا همیشه با استفاده از افزایش قیمت ارز یا متغیرهای متعادل‌کننده دیگر مرتبط با چگونگی فروش نفت و تبدیل آن به ریال و یا چگونگی یا سهم استفاده از درآمدهای حاصل از نفت، در سمت منابع، و استفاده از سازوکار تخصیص به هنگام اجرای بودجه (و به صورت دقیق تر، عدم تخصیص)، بودجه ظاهرا متعادل بسته و اجرا شده است. بنابراين با چنین سازوکاری، سخن از عدم کسری بودجه نه افتخار است و نه مبنای نظری درستی دارد.
در حقیقت، معنای دقیق نداشتن کسری بودجه این است که اساسا بودجه‌ای وجود ندارد. در مالیه عمومی جدید، بودجه، برنامه مالی و عملیاتی دولت هاست. سمت منابع این بودجه، درآمدهای عمومی و متعلق به مردم است که دولت به واسطه حاکمیت، حق دخل و تصرف آنها را دارد و سمت مصارف، هزینه انجام وظایفی است که به موجب قانون برعهده دولت گذاشته شده است. اولین وظیفه دولت و مجلس در مقابل منابع و مصارف عمومی دولت در دولت‌های لائیک، پاسخگویی به مردم و در کشور اسلامی ما، در مقابل خدا و مردم است. از این روست که در دانش مالیه عمومی، انضباط مالی را مهمترین کارکرد بودجه می‌دانند و پس از برقراری انضباط مالی است که تخصیص منابع به اولویت‌ها و ایجاد کارایی عملیاتی مطرح می‌شود.
۳- واقعیت آن است که در مجموع، هم به دلیل کاهش قیمت نفت و هم به دلیل عدم وصول همه منابع غیرنفتی پیش بینی شده در بودجه، کسری وجود دارد (در همه سال‌ها وجود داشته است). اما در اجرا با سازوکار عدم تخصیص، تراز حسابداری بین منابع و مصارف برقرار می‌شود. معنای این روش آن است که:
• برای ما، هزینه عدم النفع صدها هزار میلیارد تومان که صرف طرح‌های عمرانی نیمه تمام شده است و به دلیل عدم تحقق منابع، قادر نیستیم برای انجام کار به آنها پول بدهیم، چندان مهم نیست.
• هزینه تاخیر طرح‌های عمرانی را در محاسبات لحاظ نمی‌کنیم. (طبق محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در فاصله سال‌های ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۲ از حدود ۱۶۰ هزار میلیارد تومانی که به طرح‌های عمرانی پرداخت شده است، بیش از ۶۳ هزار میلیارد تومان، یعنی حدود ۴۰ درصد، هزینه تاخیر در طرح‌ها بوده و به عبارت دیگر، صرف تأخیر در طرح‌هایی شده است که در موعد مقرر خاتمه نیافته‌اند و از ۵۵۰۰ طرح که قرار بوده خاتمه پیدا کند، فقط ۱۴۰۰ طرح خاتمه یافته است).
• برای فعالیت‌هایی در بودجه منابع پیش بینی می‌شود که انجام دادن یا ندادن آنها چندان فرقی باهم نمی‌کند.
با روشی که ما به کار می‌بریم، همه کشورها می‌توانند بگویند که هیچ گاه کسری بودجه ندارند. اما چرا اینگونه نیست؟ پاسخ آن است که اگر بودجه برنامه مالی و عملیاتی دولت باشد، و کارکرد برقراری انضباط مالی (برآورد توام با احتیاط و دقت در منابع و کنترل حداکثری هزینه ها) در تنظیم آن اصل باشد، آنگاه در مواجهه با کسری منابع دولت یا باید دولت از مجلس اجازه بگیرد که برخی وظایف خود را انجام ندهد و یا از روش‌های دیگری از جمله استقراض از داخل یا خارج، کسری بودجه را جبران کند تا برنامه‌ها و طرح‌های خود را به موقع انجام دهد.
۴- مشکل در کشور ما پیچیده‌تر است. در حقیقت کل منابع حاصل از نفتی که در بودجه استفاده می‌شود، کسری بودجه است و فاجعه بارتر آن که هر بشکه نفتی که فروش می‌رود، در یک نرخ ارزی ضرب می‌شود که دولت تعیین‌کننده آن است و متاسفانه دولت‌ها در ایران برای پوشش دادن این کسری بودجه؛ عمدتا با ارز بازی کرده‌اند. ریشه اصلی نوسانات ارزی در کشور، ریشه اصلی چاپ پول و افزایش نقدینگی و ریشه اصلی خیلی از بیماری‌های دیگر اقتصاد، این نوع تامین کسری بودجه است و باید با آن مقابله کرد. این مقابله، به خصوص در موقعیتی که دشمن از این حربه در حال فشار آوردن به کشور است، ضروری‌تر است.
به عنوان مثال، به هنگام تنظیم بودجه ۱۳۹۲، تحریم‌های ظالمانه علیه کشور عملیاتی شده بود و صادرات نفت به نصف تقلیل یافته بود. دولت وقت با همین حربه، قیمت ارز مبنای محاسباتی بودجه را از ۱۲۵۰ تومان به ۲۴۵۰ تومان افزایش داد و با افزایش این منابع، بودجه سال ۱۳۹۳ را حداقل به قیمت‌های اسمی انضباطی بست. این همان روشی بودکه درباره بودجه سال ۱۳۸۱ هم به کار گرفته شد. این کار، در دولت‌های منتسب به هر دو جناح سیاسی کشور، مالیات ظالمانه‌ای است که بر آحاد مردم بسته می‌شود. دولت بودجه خود را درست کرده اما اقتصاد کشور را ویران کرده است. کاربست همین روش در طی چهار دهه، و توسط دولت‌ها و سیستم‌های سیاسی و اقتصادی کاملا متفاوت بوده است که ارزش ۱۰۰۰ ریال را از ابتدای دهه ۵۰ به ۶ ریال در ابتدای دهه ۹۰ رسانده است. از عواقب همین روش است که در سال ۱۳۹۲، منابع لازم برای افزایش حقوق ۲۰ درصدی فراهم شد و حقوق یک کارمند از ۱ میلیون تومان به ۱میلیون و ۲۵۰ هزار تومان افزایش یافت، اما تورم ۳۵ درصدی، قدرت خرید ۱ میلیون و ۲۵۰ هزار تومان را به ۸۱۲ هزار تومان کاهش داد.
۵- در تلاطم اخیر نرخ ارز، سیگنال قوی دولتی برای افزایش نرخ ارز در بودجه دولت، در کنار عوامل روانی، موثر بوده است. در وضعیتی که دولت به عنوان قوی‌ترین عرضه‌کننده ارز اعلام می‌کند که دلار را گران‌تر خواهد فروخت، انتظار از عوامل کوچک کمتر تأثیرگزار در بازار تقاضا و عرضه برای ثابت ماندن نرخ، حتی اگر موفق باشد، موقتی است و در نهایت تعدیل خواهد شد، اگرچه از مسئولیت دولت برای جلوگیری از اقدامات تشدید‌کننده این روند نمی‌کاهد. در واقع، نشانگان بیماری کسری بودجه غیرنفتی به صورت سرفه‌های مکرر در بازار ارز بروز کرده و درمان نیز صرفا کنترل نشانگان بیماری یا جلوگیری از در معرض بادهای سرد قرار گرفتن فرد سرماخورده برای عدم تشدید بیماری نیست، اگرچه کمک‌کننده است، اما اصل بیماری باید درمان شود.
۶- كشور ما و بودجه ما اکنون به نمایندگانی و مسئولان واقعا نگران کسری بودجه غیرنفتی نیاز دارد. نمایندگان و مسئولانی که همچون باز شکاری، قدرتمند و بی‌رحمانه، بودجه را رصد کرده و ۱) مانع هرگونه افزایش خرج، بیشتر از دخل باشند و ۲) تا آنجا که می‌شود، از بخش‌هایی از اقتصاد که غیرشفاف هستند یا شفاف و رسمی هستند اما مالیات نمی‌دهند و ...، برای افزایش درآمدهای غیرنفتی و متعادل کردن واقعی بودجه، درآمد کسب کنند تا درنهایت دو طرف غیرنفتی منابع و مصارف بودجه متعادل باشد و اساسا نیازی به بازی با ارز یا سهم بیشتر از درآمدهای نفتی برای متعادل کردن بودجه نباشد.
۷- بودجه بندی به شیوه مریض فعلی که از آن به بودجه بندی سلیقه‌ای و غیرعلمی یاد می‌کنیم، از مسیر افزایش نرخ ارز یا افزایش سهم دولت از درآمدهای نفتی، فقط و فقط مسکن دردهای کوتاه مدت است و در دورهای بعدی تاثیرات آن، کل اقتصاد را از مسیر ایجاد تورم، افزایش هزینه‌های دولت و در نتیجه افزایش بیشتر کسری بودجه غیرنفتی بیمارتر می‌کند. این روش غیرعاقلانه، در کنار عواقب وخیم اقتصاد کلان، فساد زا نیز هست و از مسیر گسترش فاصله نرخ ارز رسمی و غیررسمی، رانت‌های زیادی را نصیب عده‌ای خاص خواهد کرد. ضمن اینکه در فواصل زمانی خاص نیاز به تعدیل‌های قیمتی و هدفمندکردن‌های متعدد و ... را نیز درپی دارد.
۸- بازی با ارز برای متعادل‌سازی بودجه به جای کاهش مصارف و افزایش منابع غیرنفتی، در واقع تحمیل هزینه عدم اراده و کاهلی دولت مردان و مجلسی‌ها، به کل اقتصاد است. هزینه اداره دولت و کارمندان را نباید کل اقتصاد، بازار و کسبه و در نهایت ۷۵ میلیون ایرانی بپردازند. هزینه‌ای که در نهایت در دورهای بعدی و از قِبّل تورم ایجاد شده، از قدرت خرید کارمندان نیز می‌کاهد. مسئولان اساسا چنین حقی ندارند.
این کاهلی، اقتصاد کشور را در مقابله با تهدیدات خارجی نیز آسیب پذیرتر می‌کند، چرا که به دشمن این ابزار داده می‌شود که با بازی با اهرم نفت، بطور مستقیم بر کسری بودجه کشور و نیز نرخ ارز تاثیر گذاشته و آن را متلاطم کند.
۹- عدم شفافیت مالیاتی، فرار‌های مالیاتی و نیز عدم دریافت تمام و کمال مالیات از برخی بخش‌های حاکمیتی، از مسیر ایجاد کسری بودجه غیرنفتی به افزایش نرخ ارز می‌انجامد. این نهادها از این مسیر در افزایش نرخ ارز و تحمیل هزینه به ۷۵ میلیون نفر در کشور مقصرند.
۱۰- بستن دست دولت از مسیر ایجاد مصارف مشخص برای منابع درآمدی مالياتي و غيرمالياتي و ... که مکررا در جریان طرح/لایحه تنظیم مقررات مالی دولت اتفاق افتاد و بعضا با پشتیبانی و لابی وزارتخانه‌های دولتی نیز همراه بود، مصداق بارز دیگری از این شیوه ناصواب است که امکان بودجه بندی درست و بدون کسری را از دولت می‌گیرد.
مجلس حق ندارد با اختصاصی‌سازی منابع درآمدی دولت به مصارف خاص، مقدمات افزایش کسری بودجه غیرنفتی را فراهم کرده و این بیماری و عوارض آن از قبیل تلاطم در نرخ ارز را تشدید کند. این شیوه خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است و از آنجا که در موارد مکرر، این تحمیل مصارف بدون پیش‌بینی منابع پایدار نیز بوده است، خلاف اصل ۷۵ قانون اساسی نیز می‌باشد.
در نهایت:
من و همفکرانم، معقدیم نباید بیش از آنچه کسب می‌کنیم، مصرف کنیم. صرفه جویی در مصارف واقعا غیرضروری از یک طرف و افزایش منابع غیرنفتی و مالیات ستانی درست از بخش‌های غیرشفاف یا غیررسمی و رسمی از طرف دیگر برای ایجاد توازن در بودجه کشور ضروری است. ما سعی می‌کنیم باز*‌های کسری بودجه کشور باشیم و خواستار ایجاد چنین جریانی در مجلس و دولت و محافل دانشگاهی کشور هستیم. سعادت ملت و کشور و استقلال آن، در گرو این مسئله است.
والسلام
ــــــــــــــــــ
* در ادبیات اقتصادی معمولا از دو نوع باز اقتصادی یاد می‌شود، باز پولی (Monetary hawk) و باز کسری بودجه (Deficit hawk). باز اولی بی‌انضباطی پولی را بر نمی‌تابد و باز دومی مبارزه با بی‌انضباطی مالی را اولویت و حتی مقدم بر بی‌انضباطی پولی می‌داند.