کیهان بررسی می‌کند

چالش‌های صدور مجوز تأسیسات گردشگری، مانع بزرگ در توسعه صنعتی

کد خبر: ۳۰۱۲۸۱

تاریخ: ۱۸ آذر ۱۴۰۳ - ۲۰:۴۵

چالش‌هایی که بر سر مسیر صدور مجوز تأسیسات گردشگری وجود دارد، بیش از آنکه معلول عدم صراحت قانون یا وجود خلأ قانونی باشد، ریشه در عدم اجرای قوانین دارد.

توجه به تأسیسات گردشگری و حمایت از تنوع‌بخشی با انواع این زیرساخت‌ها، اقدامی در راستای دسترس‌پذیر کردن گردشگری داخلی برای عموم جامعه است. موضوعی که به نظر می‌رسد در دهه‌های اخیر با چالش‌های جدی رو‌به‌رو بوده است. لذا توجه به مجوزهای کسب و کارهای این حوزه بایستی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

مجوز‌های کسب‌وکار معمولاً طیفی از شرایط و تعهدات را بر مشاغل تحمیل می‌کنند. این مجوزها می‌توانند نقش تنظیم‌کننده داشته ‌باشند و نارسایی‌های بازار را برطرف کنند، به این صورت که به کسب‌وکارهایی که ممکن است برای کالاهای مهم و اساسی خطراتی ایجاد کنند، نظارت کنند. یکی دیگر از مزایای اعطای مجوز، محدود کردن ورود کسب‌وکارهایی است که حداقل استانداردهای نظارتی را رعایت نمی‌کنند. اجازه استفاده کنترل شده از منابع ارزشمند و کمیاب جامعه نیز یکی دیگر از مزایای اعطای مجوز کسب‌وکار محسوب‌ می‌شود. علاوه ‌بر مزیت‌هایی که از طریق اعطای مجوز برای کسب‌وکارها ایجاد می‌شود، مجوز کسب‌وکار می‌تواند در بسیاری از موارد به‌عنوان مانعی برای کسب‌وکارها ذکر شود. صاحبان کسب‌وکار گاهی اوقات توسط رویه‌های پیچیده، استانداردهای غیرمعقول، هزینه‌های زیاد، استعلام‌های غیرضروری، عدم اطلاع از مجوز مورد نیاز و دیگر کاستی‌ها، در کسب‌وکار خود با مشکل مواجه می‌شوند. حتی در برخی موارد، مجوزهای کسب‌وکار ممکن است به برخی افراد یا شرکت‌ها اختصاص داده شود (انحصار در اعطای مجوز) که به‌عنوان مانعی برای شرکت‌های جدید باشد.

با اجرائی‌شدن اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب سال ۱۳۹۹ در راستای ضرورتی که عنوان شد، کلیه مجوزها در حوزه‌های مختلف که شامل موضوع تأسیسات گردشگری نیز می‌شود، در چارچوب مصوبات هیئت «مقررات‌زدایی و تسهیل مجوزهای کسب‌و‌کار» صادر شده که وظایفی ازجمله تعیین عناوین مجوز‌های اعلامی و تعیین سقف زمانی، شرایط و مراحل صدور، تسهیل و تسریع شرایط، تعیین دستگاه متولی و... را مشخص کرده ‌است. علاوه‌بر این، قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار در تاریخ 10/2/1401 توسط شهید رئیسی ابلاغ شد و با تعریف شرایط و تعیین ضوابط تأیید محوری و ثبت محوری کسب‌وکارها صورت گرفت.

مطابق با آنچه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی گزارش کرده است، در سال 1400 نسبت به سال 99، 4.6 درصد، در سال 1401 نسبت به سال 1400، 6 درصد و در سال 1402 نسبت به سال 1401 بیش از 10 درصد میزان تأسیسات گردشگری با رشد مواجه بوده است. با توجه به آنکه میانگین نرخ رشد تأسیسات گردشگری در طی سال‌های 1395 تا 1402، 9.5 درصد در هر سال بوده، ارزیابی مثبتی از عملکرد وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در افزایش نرخ رشد سالیانه تأسیسات گردشگری مفروض است، اما پیرامون تأثیر قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و همچنین قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار بر روند تسهیل ایجاد تأسیسات گردشگری، به‌نظر می‌رسد، که قوانین مذکور تأثیر بسزایی در روند تسهیل ایجاد تأسیسات گردشگری نداشته‌اند.

از آنجاکه قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب اسفند سال 1399 است باید تأثیر آن را بر میزان افزایش تأسیسات در سال 1400 و پس از آن مشاهده کرد. نرخ رشد میزان تأسیسات در سال‌های پس از 1399، در قیاس با سال‌های پیش از آن، نشان از عدم تأثیر قابل ‌توجه دو قانون فوق در میزان صدور مجوز‌ها و رشد تأسیسات گردشگری دارای مجوز دارد. تنها در سال 1401 رشد چشمگیر میزان صدور مجوز تأسیسات گردشگری صورت گرفته است. این در حالی است که در سال 1402، آمار‌ها بیانگر آن است که افزایش تأسیسات گردشگری در این دوره، بیش از آنکه معلول قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار باشد، حاصل سیاست‌های وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حمایت از هتل‌ها و اقامتگاه‌های بوم‌گردی است؛ چرا که حدود 62 درصد از تأسیسات ایجاد شده در سال 1401 تنها شامل بوم‌گردی و هتل می‌شود. در واقع افزایش تأسیسات گردشگری در دولت سیزدهم و پس از ابلاغ قوانین مذکور، افزایش متوازنی به حساب نمی‌آید و غالباً معطوف به تسهیل و تسریع صدور پروانه بهره‌برداری تأسیسات خاص و حمایت از صنف خاصی بوده است. باید توجه شود، سیاست حمایت از اقامتگاه‌های بوم‌گردی، امری منفی تلقی نمی‌گردد، بلکه عدم توازن در حمایت دولت نسبت به سایر تأسیسات گردشگری ایجاد چالش می‌کند. در واقع آنچه محل اشکال است، این حمایت ناعادلانه از بوم‌گردی‌ها و هتل‌ها نسبت به سایر تأسیسات است.

همان‌طور که مفروض است زمان لازم برای صدور دریافت موافقت اصولی از زمان تأیید مدارک پنج روز کاری است. این در حالی است که متقاضیان در زمان بسیار بیشتری موفق به دریافت مجوز می‌شوند. در حالی که مطابق گزارش‌های دریافتی از مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار، میانگین زمان تأخیر (روزکاری) برای دریافت موافقت اصولی اقامتگاه بوم‌گردی 28 روز، برای هتل

39 روز، برای هتل آپارتمان 51 روز، مهمان‌پذیر 56 روز، متل 35 روز و سایر تأسیسات 26 روز است. یعنی به‌طور میانگین زمان تأخیر برای دریافت موافقت اصولی،

34 روز‌کاری می‌باشد. همچنین زمان لازم برای صدور مجوز ایجاد و احداث تأسیسات گردشگری از زمان تأیید مدارک، 60 روز کاری است، اما میانگین زمان تأخیر برای صدور این مجوز، 83 روز کاری می‌باشد؛ یعنی میزان تأخیر در صدور مجوز احداث تأسیسات گردشگری بیش از دو برابر زمان رسمی لازم برای آن است.

این موضوع در وضعیت اقتصاد تورمی، شرایط را برای کسب‌وکارها پرریسک خواهد کرد. همچنین میانگین زمان تأخیر صدور پروانه بهره‌برداری موقت 6 ماهه برای تأسیسات احداثی و تبدیلی، 59.5 روز کاری است. درحالی‌که برای آن سه روز کاری در نظر گرفته‌ شده ‌است. یعنی حدود 20 برابر زمان مصوب تأخیر زمانی در صدور مجوز وجود دارد. این موضوع دقیقاً برخلاف قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های اصل چهل‌وچهارم مبنی‌بر تسهیل و تسریع شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار با حداقل هزینه و مراحل و ترجیحاً به‌صورت آنی و غیرحضوری و راه‌اندازی آن در کمترین زمان ممکن است.

مبتنی‌بر تبصره «۶» ماده (۲) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، ارسال تمامی استعلامات بین‌دستگاهی (آب، برق، گاز، محیط‌ زیست، منابع ‌طبیعی و...) و پیگیری و دریافت پاسخ آنها برای هر مجوز کسب‌وکار، به‌عهده مرجع اصلی صادرکننده مجوز است. بر این اساس، مرجع اصلی صادرکننده این مجوز، موظف است مدارک احتمالی لازم برای دریافت پاسخ استعلام‌ها را در درگاه تخصصی خود به‌طور دقیق و شفاف اعلام و به‌صورت الکترونیکی از متقاضی دریافت و طی زمان تعیین شده برای صدور این مجوز، پاسخ این استعلام‌ها را نیز اخذ کند. این درحالی است که در حال حاضر ادارات استانی وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی به‌عنوان مرجع اصلی صدور مجوز کسب‌وکارهای گردشگری، به این وظیفه قانونی خود عمل ‌نکرده و این خود متقاضیان مجوز هستند که برای هر استعلام به دستگاه مربوط به آن مراجعه می‌کنند که این موضوع، فرآیندی بسیار زمان‌بر و هزینه‌بر است.

علت این موضوع را می‌توان عدم تشکیل پنجره واحد هماهنگ میان دستگاه‌های مرتبط با موضوع استعلامات لازم، توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دانست. از طرفی به دلیل توان فنی و اجرائی محدود ادارات استانی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، اخذ استعلامات لازم برای متقاضیان دریافت مجوز از سوی کارشناسان وزارت مذکور عملا امکان‌پذیر نمی‌باشد. به این دلیل است که خود متقاضیان باید برای اخذ استعلامات لازم به نهاد‌های مربوطه مراجعه کنند.

یکی از مهم‌ترین موانع برای ورود افراد به بازار برخی تأسیسات گردشگری، انحصار در اعطای مجوز است که مخالف تبصره «۴» ماده (۷) قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار مصوب 10/2/1401 است.  لذا مبتنی ‌بر این قانون دستگاه تصمیم‌گیر و متولی امر گردشگری، مجاز نیست. مستندات نشان‌ می‌دهد که برخی مدیران در مغایرت با تبصره مذکور، خواسته یا ناخواسته زمینه ایجاد انحصار‌های جدید، تثبیت انحصار‌های موجود، ممانعت از ورود بازیگران جدید به بازار و متضرر ساختن گردشگران و مسافران را ایجاد کرده‌اند.

به‌نظر می‌رسد رویه فعلی وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی در نظارت و ارزیابی تأسیسات گردشگری، بر نظارت پیشینی عامل‎محور متمرکز است. مبتنی شدن نظارت بر حضور شخص ناظر و نبود ناظر در تمامی موقعیت‌ها، برداشت‌های سلیقه‌ای در ارزیابی، وجود امضا‌های طلایی و متوقف ماندن فعالیت کسب‌وکارها، به‌وجود آمدن تعارض منافع در تخصیص حمایت‌های حاکمیتی، همه نشان‌دهنده محدود شدن روش‌های نظارتی بر روش‌های عامل‌محور و وجود محدودیت فیزیکی و تعارض منافع در آنهاست. آسیب‌هایی که در روش نظارتی وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی قابل‌ مشاهده است. برای ‌مثال این عامل محوری، منجر به وابستگی فرآیند نظارت بر حضور فرد کارشناس در موقعیت‌ها می‌شود. از آنجا که تعداد کارشناسان دارای صلاحیت برای نظارت محدود بوده و کارشناسان نیز با محدودیت زمانی برای نظارت مستمر روبه‌رو هستند، فرآیند صدور مجوز با تأخیر انجام ‌می‌شود. ضمن آنکه یکی از دلایل تأکید بر نظارت پیشینی و مخالفت با فعالیت‌هایی چون خانه مسافر در اختیار نداشتن کارشناسان کافی برای نظارت مستمر عنوان می‌شود. این درحالی است که می‌توان با بهره‌گیری از سایر روش‌های نظارتی این مشکل را برطرف کرد.

از دیگر موانع صدور مجوز فعالیت تأسیسات گردشگری، عدم شفافیت فرآیند نظارت پیشینی و قابلیت تفسیر ضوابط درجه‌بندی است. همان‌طور که پیشتر نیز گفته شد، تمرکز بر روش‌های سنتی نظارت بر فعالیت کسب‌وکارها و عامل محور بودن فرآیند نظارت، در بسیاری موارد منجر به اعمال سلیقه شخصی کارشناسان ناظر می‌شود. عدم به‌روزرسانی ضوابط درجه‌بندی و ارزیابی ضوابط درجه‌بندی به شیوه کاملاً عامل‌محور از دیگر مواردی است که راه برای اعمال سلیقه فردی باز می‌کند. شرایط و ضوابط صدور مجوز‌ها باید کاملاً شفاف، روشن و غیرقابل ‌تفسیر باشند. متأسفانه گزارش دریافتی از مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار از آخرین به‌روزرسانی ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی برخی از تأسیسات گردشگری بیانگر آن است که تنها ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی اقامتگاه‌های سنتی منضم به ضوابط هتل‌های بوتیک سنتی و دستورالعمل اجرائی ساماندهی و مدیریت خانه مسافر به‌انضمام ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی در دولت سیزدهم مورد بازنگری قرار گرفته و به‌روزرسانی شده‌اند. همچنین آخرین به‌روزرسانی ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی اقامتگاه‌های بوم‌گردی به سال 1398 باز می‌گردد؛ سایر تأسیسات نیز مربوط به سال 1396 و پیش از آن است.

مطابق آنچه گفته شد نتیجه بسیار مهم این است که چالش‌هایی که بر سر مسیر صدور مجوز تأسیسات گردشگری وجود دارد، بیش از آنکه معلول عدم صراحت قانون یا وجود خلأ قانونی باشد، ریشه در عدم اجرای قوانین دارد. از این‌رو با نظارت بیشتر بر روند عمل به قوانین موجود در زمینه صدور مجوز‌های کسب‌وکار، اغلب چالش‌های مذکور برطرف خواهند شد.