اصلاح ساختار بودجه از حــرف تا عمــل

لزوم شفافیت بودجه و اصلاح نظام مالیاتی

کد خبر: ۲۳۵۷۲۱

تاریخ: ۱۲ بهمن ۱۴۰۰ - ۲۰:۴۸

وقتی از اراده واقعی دولت برای اصلاح ساختار بودجه سخن می‌گوییم اما این سؤال مطرح می‌شود که مگر چنین اراده‌ای تا کنون وجود نداشته است؟ نگاهی به وضعیت وخیم بودجه‌ریزی دولت سابق در آخرین لایحه تقدیمی اش به مجلس (لایحه بودجه 1400)، می‌تواند پاسخ مناسبی برای این سؤال باشد.
ما پیش از این و در بخش نخست همین گزارش، انتقادات شدید اقتصاددانان اصلاح مطلب و حامی دولت سابق به نحوه تدوین لایحه بودجه سال 1400 را در این زمینه مرور کردیم.
روایت محمدرضا پورابراهیمی رئیس ‌کمیسیون اقتصادی مجلس از نحوه برخورد دولت سابق با مسئله اصلاح ساختار بودجه اما می‌تواند مکمل این تصویر باشد. پورابراهیمی چهارم دی ماه سال جاری در همین زمینه گفته است:«سال ۹۷ مقام معظم رهبری فرمانی مبنی بر اصلاح ساختار بودجه صادر کردند و وقتی بودجه سال ۹۸ ارائه شد، رهبر انقلاب در یادداشتی فرمودند، بودجه‌ای که تنظیم شده هیچ انطباقی با شرایط اقتصادی ندارد، بنابراین باید برگردد و پس از اعمال اصلاحاتی، مجدد به مجلس ارائه شود.»
این نماینده مجلس با بیان اینکه بنابراین ما- در مجلس- با تأخیری مواجه شدیم که مسئله در جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مطرح شد و رئیس‌جمهور وقت گفت به چهار ماه فرصت برای اصلاحات نیاز داریم، می‌افزاید:
«تصور این بود که از همان زمان این اصلاح انجام خواهد شد و تا پایان سال ۹۷ بودجه اصلاح شده به مجلس خواهد رسید؛ اما چنین اتفاقی نیفتاد و اول سال ۹۸ در صحن مجلس به دولت دوازدهم در این موضوع تذکر داده شد. بعد از آن، دولت اعلام کرد که چهار ماه فرصت را از ابتدای فروردین حساب خواهد کرد!... نهایتا دولت جلسه‌ای برگزار کرد و مطالبی عنوان شد که در آنها هیچ حکم جدیدی در ارتباط با اصلاح ساختار بودجه صورت نگرفت. سال ۹۹ هم بودجه‌ای با تغییرات بسیار جزئی تنظیم شد؛ امروز هم که با لایحه ۱۴۰۰ مواجه بودیم، همان روند ادامه داشت و می‌توان گفت تنها اعداد و ارقام متفاوت بودند و در ساختار تغییر خاصی صورت نگرفت.»
راه اصلاح از شفافیت می‌گذرد
محمدحسین قدیری ابیانه، پژوهشگر حوزه اقتصاد کلان در زمینه اصلاحات ساختاری بودجه به گزارشگر کیهان اما می‌گوید:«یکی از اشکالات اساسی بودجه نویسی در کشور ما، شفاف نبودن آن است. ما نفت سفید را بشکه‌ای یک دلار، گازوئیل را بشکه‌ای دو دلار، بنزین سهمیه‌ای را بشکه‌ای 7 دلار و بنزین آزاد را بشکه‌ای 14 دلار عرضه می‌کنیم. در حالی که خود نفت خام، بشکه‌ای بیش از 80 دلار قیمت دارد. لذا در این فاصله قیمتی، یک یارانه پنهان عظیم وجود دارد که دیده نمی‌شود. رقم یارانه پنهان سوخت در هر سال، بین 60 تا 80 میلیارد دلار، معادل یک میلیون و سیصد هزار میلیارد تومان است. این مبلغ بسیار کلان باید نمودی در بودجه داشته باشد ولی در هیچ جای بودجه ثبت نشده است. برای شفاف ‌سازی اقتصاد، لازم است قیمت واقعی فرآورده‌های نفتی محاسبه و در بودجه ثبت شود و میزان یارانه دولتی برای عرضه این محصولات هم در بودجه آورده شود. یارانه 45500 تومانی در بودجه هست و دیده می‌شود، ولی این یارانه عظیم هم در هیچ جای بودجه آورده نمی‌شود. باید این مسئله به صورت شفاف در بودجه آورده شود تا بعدا بشود درباره درست یا نادرستی شیوه اختصاص و توزیع آن بحث کرد.»
قدیری ابیانه با بیان اینکه چین قرار است ظرف 25 سال، 450 میلیارد دلار در کشور ما سرمایه‌گذاری کند که به طور متوسط سالانه معادل 18 میلیارد دلار می‌شود، می‌افزاید: « این در حالی است که ما سالانه سه تا چهار برابر این رقم، یارانه سوخت می‌دهیم و بالاترین دهک جامعه، 30 برابر پایین‌ترین دهک از این یارانه استفاده می‌کند. بحث ما این نیست که این یارانه حذف شود یا نشود، فقط این مبلغ عظیم در بودجه بیاید تا مردم هم بدانند دارد چه اتفاقی در اقتصاد می‌افتد.»
وی با بیان اینکه با احتساب قیمت تمام شده بنزین به میزان 20 هزار تومان، هر اتومبیل شخصی که ماهانه 60 لیتر بنزین دریافت می‌کند، در واقع یک میلیون و 100 هزار تومان، معادل یارانه نقدی 24 نفر یارانه دریافت می‌کند، می‌افزاید: « یعنی هر کس بیشتر اتومبیل دارد، یارانه بیشتری می‌گیرد. به همین دلیل، ایران بهشت ثروتمندان است. در دنیا
هرکس بیشتر مصرف کند، مالیات بیشتری می‌دهد ولی در اینجا هرکس بیشتر مصرف می‌کند، یارانه بیشتری می‌گیرد! حداقل کار این است که این ارقام و اعداد هم مثل یارانه 45500 تومانی در قانون بودجه بیاید و برای افکار عمومی شفاف شود.»
چالش یارانه‌ها از دیروز تا امروز
بحث بر سر نقش یارانه‌ها در لایحه بودجه البته نقل امروز و دیروز نیست و پیشینه‌ای دراز در مباحث اقتصاد کشور دارد. چنانکه خرداد ماه 98، در گزارشی که سازمان برنامه و بودجه با عنوان «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» در چهار محور اصلی آماده و رسانه‌ای کرده است، به موضوع «اصلاح یارانه کالاهای اساسی» پرداخته شده و در همین زمینه آمده است:«با هدف بهبود ضریب اصابت یارانه پنهان پرداختی به کالاهای اساسی و استقلال سیاست ارزی از سیاست حمایتی به‌ویژه در شرایطی که تحریم جریان ارزی کشور را با محدودیت‌هایی مواجه کرده، لازم است شیوه کنونی تخصیص یارانه به این کالاها اصلاح شود. پیشنهاد می‌شود به جای تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی، یارانه موجود در ارز، از طریق کالابرگ اعتباری و وام سرمایه در گردش به مصرف‌کننده نهایی و تولیدکننده داده شود و با انتقال مرحله‌بندی‌شده تقاضای ارز کالاهای اساسی به بازار ارز یکپارچه بر عمق آن افزوده شود.»
حدود یک ماه پیش از انتشار گزارش سازمان برنامه و بودجه در تاریخ مذکور اما مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی هم با انتشار گزارشی ضمن تأکید بر ضرورت حذف ارز ترجیحی (چهار‌هزارو 200 تومانی)، پیشنهاد کرده بود «کارت الکترونیک نقدی- کالایی به هفت دهک اول درآمدی تعلق گیرد؛ به‌طوری‌که تا انتهای سال، هر ایرانی در این دهک‌ها، مجموعا
۴۳۲ هزار تومان دریافت کند.» فارغ از هر تصمیمی که درباره نحوه پرداخت یارانه‌ها در بودجه سال آینده گرفته شود اما لزوم ذکر عدد یارانه‌های پنهان در لایحه بودجه، حرف منطقی و مقبولی به نظر می‌رسد که حداقل، باعث توجه بیشتر مردم و تصمیم‌گیران به ابعاد مختلف این مسئله مهم خواهد شد. مجموعه اصلاحات متفاوتی که در ساختار بودجه پیشنهاد می‌شود اما شروطی برای محقق شدن دارند که اگر به آن توجه نشود، همه تصمیمات چیزی جز جوهری بر روی کاغذ نخواهد بود. این را بابک نگهداری، رئیس‌فعلی مرکز پژوهش‌های مجلس در سخنانی پیرامون بودجه 1401 می‌گوید.
معایب و مزایای بودجه 1401
بابک نگهداری با بیان اینکه اصلاح ساختار بودجه کشور با رویکردهای مهمی همچون رویکرد عدالت‌محوری، محرومیت‌زدایی، حمایت از تولید و کنترل تورم و با دو هدف اساسی افزایش درآمدهای پایدار و کاهش هزینه کردهای زائد، مدنظر دولت و مجلس شورای اسلامی قرار دارد، می‌افزاید:« با این حال تحقق رویکردهای مدنظر و دست یابی به اهداف مذکور، پیش نیازهای مهمی دارد که بدون اهتمام و پرداختن به آنها، در عمل اصلاح ساختار بودجه ناممکن خواهد بود.  افزایش درآمدهای پایدار مبتنی بر اصلاحات مالیاتی، استفاده بهینه از منابع دولت -که در حال حاضر بخشی از آن در سیاست ارز ۴۲۰۰ به دست مردم نمی‌رسد- و تغییر چارچوب و رویکرد دولت در مولد‌سازی دارایی ها از جمله این پیش نیازها است. از سوی دیگر بدون چابک سازی دولت، ایجاد انضباط مالی و افزایش بهره وری نیروی انسانی در ارائه خدمات دولتی دستیابی به هدف کاهش هزینه کردهای زائد بودجه محقق نخواهد شد و بدون کاهش هزینه کردهای زائد دولت، به جز ‌اندکی، منابعی برای حمایت از تولید، معیشت خانوار و محرومیت‌زدایی باقی نخواهد ماند.»
رئیس ‌مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه، مهم‌ترین نقاط قوت لایحه بودجه سال 1401 را کاهش بیش برآوردی منابع و کاهش کسری بودجه، افزایش سهم اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای یا همان سهم پروژه های عمرانی از بودجه عمومی، کنترل رشد سهم حقوق و مزایای کارکنان دولت در بودجه عمومی و افزایش پلکانی آن، اصلاح سیاست ارز ترجیحی و حرکت به سمت استفاده کارآمد از این منابع، پیش‌بینی منابع قابل‌توجه برای تحریک سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، تمهید و شروع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی در جهت افزایش پایداری مالی صندوق‌ها، انضباط‌بخشی به سیاست‌های حمایتی و تداوم مصوبات قانون بودجه ۱۴۰۰ در حوزه کاهش معافیت های مالیاتی بلاوجه و قرار ‌دادن مالیات بر املاک و خودروهای لوکس دانسته است.
نگهداری در بخش دیگری از سخنان خود به نقاط ضعف بودجه 1401 پرداخته، می‌افزاید: «لایحه بودجه ۱۴۰۱ دارای نقاط ضعفی است که مهم‌ترین آنها را می‌توان عدم‌کفایت منابع اختصاص یافته برای حمایت از معیشت محرومان، تداوم انعکاس منابع و مصارف هدفمندی در خارج از سقف بودجه عمومی، عدم‌رعایت برخی از ملاحظات در اصلاح نرخ سوخت برخی از صنایع و حذف برخی مصوبات مجلس در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ جهت انضباط بخشی به شرکت‌های دولتی و اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت عنوان کرد.»
اصلاح نظام مالیاتی
زیربنای اصلاح ساختار بودجه
در هر صورت، برای دیدن تصویر واقعی بودجه 1401 و قضاوت نهایی در مورد میزان اصلاحات ساختاری انجام شده در آن، باید منتظر همکاری دولت و مجلس تا تصویب نهایی قانون بودجه در ماه‌های پایانی سال جاری بود. تحقق درآمدهای پایدار و واقعی برای دولت را اما می‌توان سنگ بنایی دانست که مابقی بخش‌های اصلاح ساختار بودجه می‌تواند بر روی آن بنا شود. مسئله‌ای که عدم تحقق آن به همان میزان می‌تواند کلیت اصلاح ساختار بودجه را با معضلی اساسی رو‌به‌رو کرده، آن را به جوهری روی کاغذ بدل نماید. تداوم انباشت بدهی دولت و فشار بر اقشار ضعیف از محل تورم حاصل از این وضعیت، به مثابه دو تیغه یک قیچی، می‌تواند دستاوردهای هر نوع اصلاحی در ساختار بودجه را در نظر مردم بی‌اهمیت جلوه دهد. این در حالی است که دولت و مجلس می‌توانند با اصلاح و تکمیل نظام مالیاتی و تمهید درآمدهای پایدار از این محل، نه تنها مسئله بدهی دولت را حل کنند، که کابوس همیشگی وابستگی بودجه به نفت را نیز تا حد زیادی درمان کنند.
ما پیش از این طی گزارش‌های مفصلی در کیهان، به بررسی خلأهای پرشمار نظام مالیاتی کشور و انبوه مالیات‌گریزی و معافیت‌های مالیاتی عجیب و غریب موجود در آن پرداخته‌ایم.
طبعا تکمیل نظام مالیاتی و گرفتن مالیات از ثروتمندان، صداهایی را در رسانه‌های طرفدار سرمایه‌داری بلند خواهد کرد، چنانکه با وضع ‌اندک مالیات بر خودرو و خانه‌های لوکس در بودجه سال آینده، هم اکنون نماینده‌های رسانه‌ای اقشار مالیات‌گریز سعی در قلب واقعیت و مظلوم‌نمایی دارند. واقعیت اما این است که با وضعیت فشل نظام مالیاتی کنونی و فرار مالیاتی نجومی ثروتمندان در کشور، غلط‌ترین کارها، فشار بر اقشار ضعیف برای تأمین کسری بودجه و مسائلی از این دست است. دولت و مجلس شورای اسلامی، خوب است با نصب‌العین قرار ‌دادن فرمایش رهبر معظم انقلاب در باب پیوست عدالت برای هر تصمیم، همگام با اصلاح ساختار بودجه، به طور جدی، اصلاح نظام مالیاتی را به عنوان ستونی که اصلاح ساختار بودجه بر آن خواهد ایستاد، پیش ببرند و به یاد داشته باشند براساس متن لايحه پيشنهادي برنامه پنجم، تا پايان آخرين سال برنامه (1394) ، قرار بوده تا اختصاص درآمد نفت و گاز به بودجه جاري دولت ممنوع شود و براساس اهداف اوليه تشکیل سازمان برنامه و بودجه، درآمد نفت صرفاً براي توسعه و عمران كشور هزينه گردد ولی با انبوه فرار مالیاتی موجود در کشور ما هنوز به نفت وابسته هستیم و دولت با کسری بودجه
مواجه است.