اصلاح ساختار بودجه؛ از حرف تا عمل -بخش نخست

اصلاحاتی که ضرورت است نه انتخاب

کد خبر: ۲۳۵۵۵۹

تاریخ: ۱۰ بهمن ۱۴۰۰ - ۲۱:۰۴

حسن رضایی
نزدیک به بیش از یک دهه است که مسائل اقتصادی، تبدیل به کانون توجه گروه‌های سیاسی- اجتماعی مختلف در کشور ما شده است. حالا دیگر بحث از اقتصاد و معاش، پای خود را به همه جا باز کرده و تقریبا نقل و نبات هر گفت‌وگویی در هر کوی و برزن و تریبون و جلسه است؛ از محافل داغ سیاسی و نخبگانی گرفته تا شب‌نشینی‌های زیر کرسی در روستایی دورافتاده.
در میانه این همهمه فراگیر و پردامنه اما برای جمع شدن دامنه بحث، می‌توان یک سؤال واحد پرسید و به آن پاسخ هم داد؟ به زبانی دیگر، در یک کلام، راه‌حل اصولی دردهای اقتصاد ایران چیست و کدامین مرهم را باید بر این زخم‌ها نهاد؟ اساسا پاسخی فشرده و کوتاه به این سؤال پیچیده وجود دارد؟
واقعیت این است که بله! یک پاسخ بسیار معروف و کاملا صحیح این است که علاج دردهای اقتصاد کشور ما، اقدامات نقطه‌ای و مقطعی نیست، بلکه برای درمان این درد، باید دست به اصلاحات ساختاری زد. در طول سالیان گذشته، فهرست طویلی از این اصلاحات ساختاری نیز مطرح شده و محل بحث و گفت‌وگوهای علمی و تخصصی متعدد بوده است. رهبری معظم انقلاب، بارها و در مقاطع زمانی مختلف، به برخی از مهم‌ترین این موضوعات اشاره کرده‌اند. اصلاح ساختاری بودجه، یکی از آخرین توصیه‌های ایشان در همین زمینه بوده است.
حال که در ماه‌های پایانی سال 1400 به سر می‌بریم و بحث بودجه از جمله بحث‌های داغ روز به شمار می‌رود، خوب است نگاهی دوباره به مفهوم اصلاح ساختاری بودجه داشته و حتی الامکان، دامنه تحقق این امر در بودجه سال آینده را مورد نقد و بررسی قرار دهیم.
بودجه به زبان ساده، حساب دخل و خرج دولت است و وقتی حرف از لزوم اصلاح ساختار آن می‌شود، معنایی جز این ندارد که نحوه محاسبه دخل و خرج‌ها، حسابرسی از نحوه هزینه کردها، فرآیند تعیین سهم اجزای مختلف دولت و مسائلی از این قبیل، دچار اشکال اساسی است. برای فهم بهتر می‌توان فردی را در نظر گرفت که بیش از دخل سالانه‌اش، خرج می‌کند یا بیش از مقداری که باید، در زمینه خرید پوشاک هزینه کرده و در نتیجه برای تعمیرات ضروری سینک آشپرخانه و تأمین خوراک خانواده، پولی در بساط ندارد. طبیعی است که آینده اقتصادی این شخص، درونمای روشنی نخواهد داشت و نه تنها نمی‌تواند در حوزه اقتصادی موفقیتی کسب کند که دیر یا زود ورشکست خواهد شد!
انحراف از قانون بودجه به جای اصلاح ساختار
دولت در مقام یک فرد حقوقی، با درآمدها و مخارجی بسیار بزرگ‌تر، طبعا بایستی فرآیند تعیین دخل و خرج خود را با دقت و وسواس زیاد انجام دهد، در غیر این صورت، عواقب آن، دامنگیر مجموعه مردم خواهد شد. واقعیت تلخ اما این است که فرآیند بودجه نویسی دولت‌ها در کشور ما،
کم و بیش از همان مصیبتی رنج می‌برد که برای آن شخص عادی مطرح کردیم. روشن است مادامی که چنین معضلات بنیادی و مهمی در داخل اقتصاد کشور وجود دارد، حرف زدن از رفع شدن یا نشدن تحریم‌ها و تأکید یکسویه بر آن به عنوان کلید حل مشکلات، مصداق رفتن به کوچه علی چپ است و نه تلاش برای حل معضلات اقتصادی مملکت. یادآوری این نکته از آن روی مهم است که دولت حسن روحانی نه تنها علی‌رغم تأکیدات مکرر
رهبر انقلاب، گامی موثر در جهت اصلاح ساختاری بودجه برنداشت، که بر اساس گزارش‌های دیوان محاسبات از تفریغ بودجه سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۹، دولت روحانی مجموعا ۷۰۵ هزار میلیارد تومان در منابع و مصارف بودجه عمومی انحراف داشته است.
۲۵۱ هزار میلیارد تومان از رقم فوق در بخش منابع بودجه عمومی دولت و ۴۵۴ هزار میلیارد تومان هم در بخش مصارف بودجه عمومی دولت در هشت سال اخیر و دوره مدیریت حسن روحانی و محمدباقر نوبخت و سایر ارکان دولت‌های یازدهم و دوازدهم رخ داده است. 15 بهمن 99 رئیس ‌وقت کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس در همین زمینه گفته است: «طبق گزارش تفریغ دیوان محاسبات 60 الی 80 درصد انحراف از قانون بودجه سالیانه داشته‌اند حال، این میزان هزینه صرف مجلس می‌شود و قانون تصویب می‌کند و دولت هم نمی‌خواهد این قانون‌ها را اجرایی کند!» معنای روشن این وضعیت این است که دولت حسن روحانی طی هشت سال گذشته، همین قانون بودجه مصوب مجلس را هم اجرا نکرده و راسا هر کار دوست داشته، با پول بیت‌المال انجام داده است. این در حالی است که دولت موظف بوده است در شرایط تحریم اقتصادی، با اصل قرار‌دادن انضباط مالی، فرآیند بودجه‌ریزی را نیز به صوررت اساسی مورد بازبینی قرار‌داده و آن را اصلاح کند. اقدامی که نه تنها عملا انجام نشده، که از همان فرآیند بودجه‌ریزی کنونی نیز تا حد امکان، تخلف کرده است!
اصلاحات ساختاری در بودجه 1400!
خوب یا بد، ما طی هشت سال دولت حسن روحانی با چنین رویکردی رو‌به‌رو بوده‌ایم. نتیجه اینکه، علی‌رغم تأکیدات مکرر شخص رهبر انقلاب در باب لزوم اصلاح ساختار بودجه، آخرین نسخه بودجه‌نویسی دولت روحانی برای سال 1400، به باور بسیاری از کارشناسان موافق و مخالف دولت او، فاجعه‌ای کم نظیر در تاریخ بودجه‌نویسی کشور بود.
حسین راغفر اقتصاددادن اصلاح‌طلب در همان مقطع زمانی ارائه لایحه بودجه 1400 به مجلس، در همین زمینه خطاب به رسانه‌ها گفته است: «نکته‌ نخست در مورد بودجه‌ ۱۴۰۰ این است که، درآمدهایی که خیلی از آنها موهوم هستند و قطعاً محقق نمی‌شوند وجود دارد. جایی ۳۱۷۶ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده اما هم ردیف مقابل آن، هزینه‌ها ۶۳۷۰ میلیارد تومان است.
دقیقاً هزینه‌ها دو برابر منابع درآمدی است که بسیاری از آنها قابل تحقق نیست. افزایش فروش نفت از یک میلیون بشکه در سال ۱۳۹۹ به
۲.۳ میلیون بشکه نفت به عنوان صادرات در نظر گرفته شده و بدین ترتیب درآمدی که برای افزایش فروش نفت در نظر گرفته شده ۳۱۳ درصد افزایش
دارد.»
وی یکی دیگر از ویژگی‌های بزرگ این بودجه را این می‌داند که استقراض دولت و بازپرداخت بدهی‌های آن عملاً دولت سیزدهم را در یک تله قرار می‌دهد به نحوی که قرار است در سال ۱۴۰۰ بالغ بر صد هزار میلیارد تومان بدهی ایجاد شود، تصریح می‌کند: «این بدهی‌ها، اوراق مشارکت یک‌ساله،
دو ساله و سه ساله هستند و بنابراین باید انتظار داشت دولت بعدی تا سال ۱۴۰۳ بدهی‌هایی که دولت حسن روحانی قرار هست در سال ۱۴۰۰ به وجود بیاورد عملاً تعهد پرداخت اصل و فرع این بدهی‌ها به عهده‌ دولت بعدی خواهد بود.»
فرشاد مومنی دیگر چهره اقتصادی اصلاح‌طلب نیز با هشدار به نمایندگان مجلس درباره لایحه بودجه 1400 گفته بود:« احتمال تلاطم شدید در بازار سهام، فرو افتادن بیشتر دولت در باتلاق بدهی و بی‌ثباتی نرخ ارز جدی است که از دل آن ‌آمیزه‌ای از بحران شدت یافته آینده فروشی، ناکارآمدی و فساد پیش‌بینی می‌شود. اگر بخواهیم مبانی این ماجرا را به خوبی توضیح دهیم تا نمایندگان مجلس به صرف احساسات گام بر ندارند؛ می‌گوییم برگردید و به بسترهای تاریخی اسیر شدن کشور و دولت به معنای حکومت در آینده فروشی نگاه کنید!»
با این همه، دولت حسن روحانی در تمام این سال‌ها مدعی بود که پیرو توصیه‌های رهبر انقلاب، نسبت به اصلاح ساختار بودجه اقداماتی کرده است! حرف‌هایی که البته هرگز چنانکه باید، عملیاتی نشد. به عنوان مثال، 25 بهمن ماه 97 محمود واعظی رئیس‌دفتر رئیس‌جمهور وقت در حاشیه جلسه هیئت دولت، به بیان توضیحاتی درباره جزئیات دستور رهبری درخصوص اصلاح ساختار بودجه پرداخته، می‌گوید این کار آغاز شده است.
تأکیدات مکرر رهبر انقلاب
در باب اصلاح ساختار بودجه
دوم شهریور ماه 1399 اما رهبر انقلاب مجددا با اشاره به لزوم انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد کشور، خطاب به هیئت دولت وقت می‌فرمایند:«بعضی کارهای اساسی را که در دولت شما ممکن است جواب ندهد، برای دولت بعد به یادگار بگذارید؛ بگذارید با نام نیک و با تشکر از شما یاد بشود در دولت‌های بعدی. مثلاً فرض کنید اصلاح ساختار بودجه؛ این کار بلندمدّتی است، کار مهمّی است؛ یا اصلاح نظام بانکی، اصلاح نظام مالیاتی یا اصلاح قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴؛ اینها کارهای ماندگار است، کارهای اساسی‌ای است که برای بعد باقی می‌ماند.» یک ماه پیش از تاریخ مذکور و در سخنرانی رهبری به مناسبت عید قربان نیز ایشان بر لزوم کار دولت و مجلس برای اصلاح ساختار بودجه تأکید کرده بودند: « اصلاحات اساسی، همان چیزی است که ما دو سال قبل از این به همین جلسه‌ شورای اقتصادی سران سه قوّه ابلاغ کردیم؛ که یکی عبارت است از مسئله‌ اصلاح ساختار بودجه که خیلی مهم است،... البتّه اینها را ما درخواست کرده‌ایم، آقایان هم تلاش می‌کنند؛ پیشرفت قابل توجّهی نداشته ولی خب می‌دانیم چه می‌خواهیم؛ مهم این است؛ می‌دانیم دنبال چه هستیم و برنامه اینها است، باید این کارها تحقّق پیدا کند.»
اصلاح ساختار بودجه به زبان ساده
اصلاح ساختار بودجه اما چیست و چگونه باید انجام شود؟ نگاهی به مقدمه گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس در همین زمینه که مهر ماه سال جاری انتشار یافته، می‌تواند تا حدی پاسخ این سؤال را پیش روی ما قرار دهد. در بخشی از گزارش مذکور می‌خوانیم:« عملکرد بودجه سال‌های 1398 و 1399 حاکی از تحقق کسری بودجه بسیار بزرگی است. میزان کسری برای سال 1398 بیش از
۱۳۰ هزار میلیارد تومان و برای سال 1399 بیش از 180 هزار میلیارد تومان بوده است. این کسری‌ها عمدتاً از دو طریق انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تأمین شده است که هر دو مورد انباشت بدهی هستند.
در نگاهی دقیق‌تر، انتشار اوراق موجب انتقال بار مشکلات به آینده می‌شود؛ برداشت از صندوق توسعه ملی با هدف پوشش هزینه‌های غیرسرمایه‌گذاری دولت نیز، علاوه ‌بر محروم شدن آیندگان از این منابع یا عواید آن، به کارکرد توسعه‌ای این صندوق خدشه وارد خواهد کرد.»
مرکز پژوهش‌های مجلس پیش از این نیز گزارش‌های مفصل‌تر دیگری را در همین زمینه منتشر کرده بود.
در گزارش اخیر اما این نهاد تخصصی، مجموعه اصلاحات مورد نیاز را به دو بخش کلی تقنینی و نظارتی تقسیم کرده، 31 اقدام فوری را برای اصلاح ساختار بودجه عمومی کشور پیشنهاد کرده است. پیشنهاداتی که دستگاه مورد نظر مربوط به هرکدام از آنها مشخص شده، همگی از حیث زمانی، در ردیف اقدامات فوری دسته‌بندی شده‌اند.
در بخشی دیگر از همین گزارش با اشاره به ماهیت دوگانه اصلاحات ذکرشده در محورهای 31 گانه، آمده است:« در محورهای اصلاحی که ماهیت تقنینی دارند،... بیان شده است که آيا متن و محتوای لازم برای اصلاح قانون وجود دارد يا خیر (در قالب پیشنویس یا طرح یا لایحه). همچنین در محورهایی که ماهیت نظارتی دارند، دستگاهی که مكلف به اجرای يك حكم قانونی بوده و نظارت مجلس نسبت به آن دستگاه باید صورت گیرد، ذکر شده است.
افق نتیجه بخشی اقدامات پیشنهادی در پایان گزارش بیان شده است، اما باید توجه داشت که کلیه اقدامات از لحاظ زمانبندی اقدام، فوری هستند. به بیان دیگر، هرچند برای مثال در موضوع مالیات بر عایدی سرمایه، افق نتیجه بخشی بلندمدت ذکر شده است، اما اقدامات تقنینی دولت و مجلس باید با فوریت و در کوتاه‌مدت
انجام گیرد.»