گزارش مهم مرکز پژوهش‌های مجلس:

لایحه بودجه 1400 اگر رد نشود تورم شدید چند ساله خواهیم داشت

مرکز پژوهش‌های مجلس به‌عنوان بازوی مشاوره‌ای قوه مقننه در گزارش‌هایی ضمن بررسی دقیق لایحه بودجه و خساراتی که از ناحیه این بودجه به کشور و مردم وارد می‌شود بر لزوم رد کلیات این لایحه تأکید کرده است، همچنین رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در گفت‌وگویی تأکید کرده تورم سال‌های 98 و 99 به‌خاطر بودجه‌نویسی غلط ایجاد شد.

کد خبر: ۲۰۵۷۷۴

تاریخ: ۲۲ آذر ۱۳۹۹ - ۲۱:۳۰

این روزها موضوع لایحه بودجه 1400 به بحثی داغ تبدیل شده است. ارائه لایحه بودجه 1400 و سهمی ‌که دولت برای نفت در نظر گرفته باعث انتقاد نمایندگان، کارشناسان و برخی از مسئولان به این موضوع شده است. در این رابطه دولت تدبیر و امید، هم در بحث مقدار نفتی که ایران در سال آینده می‌تواند به فروش برساند و هم در موضوع پیش‌بینی قیمت نفت، اعداد و ارقامی ‌را در بودجه قرار داده که موجب انتقاد نمایندگان مجلس و کارشناسان شده است.
برای آنکه بدانیم ‌اشکال این کار (فروش نفت به قیمت و مقدار غیرقابل تحقق و یا دور از دسترس) چیست باید بدانیم بودجه چیست. بودجه برآوردی از درآمدها و لیستی از مخارج است. درآمدها یا پایدار هستند و یا ناپایدار. برای نمونه نفت، در شمار درآمدهای ناپایدار است؛ چرا که در لایحه بودجه قیمتی را برای نفت در نظر می‌گیرند و ممکن است این مبلغ ناگهان دستخوش افت شود. از سویی دیگر مالیات در شمار درآمدهای پایدار است.
در لایحه بودجه در سمتی درآمدها هستند و در سویی دیگر هزینه‌های جاری و عمرانی. درآمدها عمدتاً چیزهایی هستند که دولت امیدوار است محقق شوند. هر چقدر یک دولت لایحه بودجه را با توجه به شرایط جهانی و مسایل کشور نزدیک‌تر به واقعیت ببندد قطعا ‌تراز میان درآمدها و هزینه‌ها کمتر دستخوش التهاب می‌شود. باید بدانیم که لایحه بودجه‌ای که‌ تراز میان درآمدها و هزینه‌هایش بیشتر ملتهب شود اثر مستقیم آن بر جامعه به‌صورت تورم نمود خواهد یافت چرا که دولت‌ها در چنین مواقعی از راه‌های دیگر برای جبران کسری بودجه اقدام می‌کنند که یکی از آن راه‌ها مدیریت بازار ارز است و یا استقراض از بانک مرکزی که این خود به رشد پایه پولی و نقدینگی و به تبع آن تورم منجر می‌شود.
گزارش بودجه به زبان ساده
مرکز پژوهش‌های مجلس در دو گزارش مجزا به لایحه بودجه 1400 پرداخته است. یکی از این گزارش‌ها بررسی بودجه به زبان ساده است و دیگری بررسی کلیات بودجه. در ادامه خلاصه‌ای از بررسی بودجه به زبان ساده آمده است.
در گزارش حاضر سعی شده تا بخش‌های مختلف بودجه به دور از جزئیات فنی ارائه و تبیین گردد. لذا اجزای اصلی منابع و مصارف معرفی شده و بودجه شرکت‌های دولتی و برخی ملاحظات در نحوه بررسی آن مطرح شده است. بررسی لایحه حاکی از آن است که در پیش‌بینی منابع حاصل از صادرات نفت، استقراض از صندوق توسعه ملی و فروش اوراق پیش‌فروش نفت، بیش برآوری منابع صورت گرفته است. همچنین در سمت مصارف نیز رشد زیادی در هزینه‌های جاری (عمدتاًً ناشی از افزایش حقوق و دستمزد در سال گذشته و سال آینده) دیده می‌شود که مجموعاً منجر به تهیه بودجه‌ای با کسری قابل توجه شده است که در مقایسه با بودجه سال‌های گذشته کسری بیشتری دارد. از آنجا که کسری بودجه در عمل می‌تواند به طرق مختلف منجر به آثار تورمی ‌شود، لازم است مجلس شورای اسلامی در رابطه با آن تصمیم‌گیری کند. تصمیم‌گیری مجلس یا به‌صورت رد کلیات خواهد بود یا انجام اصلاحات در فرایند بررسی لایحه. بررسی تجربه سال‌های اخیر (که لوایحی با ویژگی‌های مشابه لایحه بودجه سال 1400 ارائه شده بود) نشان می‌دهد رویکرد تأیید کلیات و انجام اصلاحات در فرایند بررسی لایحه عملاًً نتیجه بخش نخواهد بود. ریشه این امر نیز در آن است که انجام اصلاحات (که عمدتاًً از جنس کاهش هزینه‌های دولت و افزایش درآمدهاست) می‌تواند دارای هزینه‌های سیاسی باشد که به‌خصوص در صورت عدم همراهی دولت عملاًً تصمیم‌گیری حول این محورها مجلس را با چالش جدی مواجه می‌کند. حال باید دید که با وجود ‌اشکالات فنی عدیده موجود در لایحه، آیا مجلس تصمیم اساسی در این رابطه خواهد گرفت یا روند سال‌های اخیر مجدداًً تکرار خواهد شد.
بررسی کلیات لایحه بودجه
به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات مالیه عمومی و توسعه مدیریت این مرکز در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1400 کل کشور 2. کلیات» آورده است؛ بررسی لایحه بودجه سال 1400 حاکی از آن است که لایحه تهیه شده در آخرین سال دولت دوازدهم از ابعاد مختلفی دارای ‌اشکالات اساسی است که اهم آنها شامل مواردی از جمله کسری بودجه ساختاری قابل توجه (حدود 50 درصد)، بیش‌برآورد منابع حاصل از صادرات نفت و افزایش وابستگی بودجه به نفت به 30 درصد (با در نظر گرفتن پیش‌فروش نفت)، کاهش سرمایه‌گذاری دولت (کاهش شدید سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی از 15 درصد در قانون سال 1399 به 11 درصد در لایحه بودجه 1400)، افزایش قابل توجه هزینه‌های جاری (رشد 60 درصدی)، کاهش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی بودجه (از 36 درصد در قانون بودجه 1399 به 27 درصد در لایحه بودجه 1400)، افزایش کسری ‌تراز عملیاتی (برخلاف اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم)، پیش‌بینی منابع قابل توجه از محل پیش‌فروش نفت و ایجاد بدهی تعدیل‌شونده با نرخ ارز، حرکت برخلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه (افزایش کسری بودجه)، است.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید؛ در لایحه تقدیمی، تمرکز بر افزایش هزینه‌های جاری و همچنین تکیه بر منابع غیرواقعی و غیرقابل تحقق بوده است. درنتیجه افزایش 60 درصدی مصارف عمومی و رشد بسیار کم درآمدها، 320 هزار میلیارد تومان از مخارج هزینه‌ای دولت (شامل حقوق و مستمری) از محل فروش دارایی یا استقراض تأمین شده است که با هدف‌گذاری قانون برنامه ششم توسعه (6/2 هزار میلیارد تومان) اختلاف فاحشی دارد. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که به‌دلیل برآورد بیش از واقع منابع حاصل از صادرات نفت، حتی با فرض فروش کامل اوراق در نظر گرفته شده در بودجه، حدود 320 هزار میلیارد تومان کسری تأمین نشده برای پوشش مخارج بودجه وجود خواهد داشت.
بر اساس این گزارش حتی در صورت استفاده از ظرفیت خرید اوراق بیشتر توسط بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری (به میزان 145 هزار میلیارد تومان) همچنان حدود 175 هزار میلیارد تومان کسری تأمین نشده باقی می‌ماند که می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی بینجامد و تورم‌های شدیدی در سال آتی و سال‌های بعد در پی داشته باشد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح می‌کند که با توجه به اینکه کنترل هزینه‌های جاری در اثر افزایش کارایی و چابک‌سازی دولت جزو اهداف قوانین برنامه بوده، می‌بایست هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه (بر اساس قانون برنامه ششم توسعه) کنترل شده و منابع موجود در جهت محرومیت‌زدایی، تضمین معیشت عمومی و سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی صرف شود (در حال حاضر بر اساس اعلام سازمان برنامه و بودجه بیش از 540 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های دولت صرف حقوق و مزایای کارکنان دولت و کمک به صندوق‌های بازنشستگی برای پرداخت مستمری بازنشستگان می‌شود).
لزوم رد کلیات لایحه بودجه
بر اساس موارد مذکور در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن تأکید بر لزوم رد کلیات لایحه بودجه سال 1400 توسط مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد شده است تا به منظور پیشگیری از تورم‌های شدید در سال‌های آتی، نمایندگان محترم، دولت را موظف به اصلاح لایحه بودجه با رعایت مواردی چون کاهش کسری ‌تراز عملیاتی از محل ایجاد درآمدهای پایدار و قابل تحقق، کاهش رشد مخارج هزینه‌ای دولت از طریق مدیریت هزینه، افزایش سهم مخارج سرمایه‌گذاری دولت از کل هزینه‌ها، اصلاح منابع غیرواقعی پیش‌بینی شده از محل صادرات نفت، حذف پیش‌فروش نفت از بودجه و در اولویت قرار گرفتن معیشت عمومی و اقشار کم‌درآمد در مصارف دولت، کنند.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید؛ طبیعتاًً در صورت عدم ارائه لایحه بودجه با اصلاحات مورد نظر، مجلس محترم می‌تواند تا زمان اعمال اصلاحات، طرح اجازه دریافت و پرداخت‌های دولت را (همانند برخی تجارب پیشین و با افزایش هزینه‌ها نسبت به قانون سال 1399 به میزان درصد افزایش حقوق و دستمزد) به تصویب برساند.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح می‌کند که تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد احتمال موفقیت راهبرد تأیید کلیات بودجه و انجام اصلاحات در فرایند بررسی در مجلس بسیار پایین است. همچنان که در بررسی لایحه بودجه سال‌های 1398 و 1399 نیز علی‌رغم مطرح شدن این راهبرد، عملاًً اصلاح اساسی در مجلس محقق نگردید. دلیل این امر نیز به ابعاد بالای اصلاحات مورد نیاز در بودجه و همچنین پیامدهای سیاسی احتمالی انجام این اصلاحات در مجلس برمی‌گردد.
بلایی که بودجه‌نویسی سال‌های
98 و 99 بر سر مردم آورد
علیرضا زاکانی، نماینده مردم قم در مجلس یازدهم و رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در مصاحبه با خبرگزاری تسنیم گفت: «وقتی وارد مجلس شدیم یک جهت‌گیری‌هایی را اصرار داشتیم که مبتنی بر شناخت دقیقی بود که از عرصه داشتیم، اولین ‌اشکالی که وجود داشت این بود که بودجه در سال 98 و 99 به‌شدت تورم‌زا بود و ثبات اقتصادی کشور را به‌هم زده بود و ما دو راه را پیش گرفتیم؛ یکی اینکه برای بعد از آن مثلاً در بودجه 1400 اشتباه بودجه سال 98 و 99 را تکرار نکنیم، یعنی بیش‌انگاری سمت درآمدها را به‌صورت افسانه‌ای در نظر گرفتند و بعد در مقابلش هزینه‌تراشی بزرگ را تحمیل کردند که منجر به یک نابسامانی در جهت کسری بودجه دولت شد و ارزش پول ملی افت کرد و یک نابسامانی بزرگ را در کشور شاهد بودید که مردم در عرض چند ماه عوارض آن را احساس کردند.»
زاکانی در ادامه افزود: «یک‌دفعه وقتی آثار تورم و آثار به‌هم‌خوردگی عرصه اقتصاد و تلاطمات معلوم شد مردم احساس کردند دارایی‌های آنها در برابر گذشته یک‌چهارم شد و سه‌چهارم یا سه‌پنجم دارایی‌هایشان را یک‌دفعه از دست دادند و یک خسران بزرگ در کشور تحمیل شد.»
رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس افزوده: «علتش چه بود؟ علت این بود که ما در بودجه سال 98، صدهزار میلیارد تومان کسری منابع داشتیم، در بودجه سال 99، دویست و هفتاد و سه هزار میلیارد تومان کسری بودجه داشتیم و این کسری بودجه‌ها از طرقی تأمین شد که غلط بود، مثلاً بودجه را برای اینکه آمریکا احساس کند اثر تحریم‌هایش در سال 97 پایین‌تر رفته و بالا نبوده است بودجه را با یک میلیون و پانصد هزار بشکه نفت در روز با 50 دلار بستند، نگفتند اینکه اعدادی که برای فروش نفت در نظر گرفتیم یک شو است و حتی اگر بنا باشد که دشمن خواب و خیال به سرش نزند، از آن طرف ما خودمان خوابمان نبرد و هزینه معادل افزایش پیش‌انگاری منابع را لحاظ کنیم اما دولت این کار را کرد و 196 هزار میلیارد تومان کسری بودجه به بار آمد.»
او در ادامه تأکید کرد: «سال 99 منابع نفتی بودجه با فروش یک میلیون بشکه در روز بسته شد که باز می‌دانستند که این ارقام مهیا نمی‌شود، لذا با خرج‌تراشی‌های متعددی که انجام دادند نه‌تنها بودجه را بالا بستند بلکه در طول سال هم هزینه‌های دیگری را حتی خلاف قانون تحمیل کردند و شرایط را به‌سمتی بردند که 273 هزار میلیارد تومان کسری بودجه تحمیل شد. برای جبران این ارقام به‌درخواست و نیاز دولت، پایه پولی را توسط بانک مرکزی بالا بردند و نتیجه‌اش این شد که مابه‌ازای این پایه پولی بالا، تورمی ‌افسارگسیخته هم به مردم تحمیل شد.»
زاکانی گفت: «لذا جهت اول در مجلس یازدهم این بود که مانع این سیاست‌گذاری غلط برای آینده باشیم و شرایط فعلی را به‌سمتی ببریم که از طریق درست منابع دولت را تأمین کنیم و با نظارت‌هایی که اعمال می‌کنیم شرایط را به‌سمتی ببریم که این بی‌ثباتی در کشور و این تلاطم حاصل از افزایش کسری بودجه دولت، به کشور آسیب نزند.»