عبور غیر تورمی از کسری بودجه

سید امیرحسین شکرآبی

کد خبر: ۱۹۶۱۳۶

تاریخ: ۲۷ مرداد ۱۳۹۹ - ۲۰:۱۹

هفته گذشته زمزمه‌های زیادی در افواه عمومی وجود داشت مبنی بر اینکه وعده دولت درباره گشایش اقتصادی چه چیزی است؟ از چهارشنبه دو هفته پیش که رئیس‌جمهور از تصویب طرحی در شورای‌ عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا خبر داد و گفت: «ان‌شاءالله دوشنبه هفته آینده که ادامه جلسه خواهد بود، این طرح به نتیجه برسد و اگر به نتیجه برسد و اگر مقام معظم رهبری موافقت کند و ما اعلام کنیم، گشایشی از لحاظ اقتصادی در کشور به‌وجود خواهد آمد و دست دولت مقداری باز می‌شود.» گمانه‌زنی‌ها درباره محتوای این گشایش آغاز شد.
مدت زیادی نگذشت که برخی کارشناسان و نمایندگان مجلس اعلام کردند طرح دولت مربوط به فروش اوراق سلف نفتی می‌باشد. برای بررسی این طرح، ابتدا باید مفهوم قرارداد سلف را توضیح داد. قرارداد سَلَف یا عقد سلف قراردادی است که در آن عرضه‌کننده بخشی از دارایی پایه را به ازای بهای نقد و مطابق قرارداد سلف به فروش می‌رساند تا در دوره تحویل به خریدار تسلیم کند. خریدار می‌تواند معادل دارایی پایه خریداری شده را در یک قرارداد سلف موازی استاندارد به فروش رساند که به این قرارداد نیز به اختصار سلف می‌گویند.
در این اوراق، ریسک نوسان قیمت دلار و نفت وجود دارد، اما دولت (طبق گفته واعظی، رئیس دفتر حسن روحانی) در این مورد تضمین داده که سرمایه‌گذاران در هیچ شرایطی متضرر نمی‌شوند و حداقل به میزان سقف سود سپرده بانکی (حدود 18 درصد سالانه) نفع می‌برند. همچنین اوراق سلف موازی این امکان را به خریداران می‌دهد که در صورت نیاز، آن را در بازار ثانویه به فروش برسانند. در شرایط فعلی، حتی اگر دولت به میزان نصف حجم پیش‌بینی‌شده، موفق به تامین مالی از این محل شود، تقریبا می‌تواند سایه کسری بودجه را از متغیرهای پولی بردارد.
به عبارت ساده‌تر، دولت با این کار، نفت را به مردم می‌فروشد و در ازای آن اوراقی منتشر می‌کند که در سررسید آن قیمت نفت احتمالا بالا رفته و مهم‌تر از آن، بر اساس نرخ دلار محاسبه می‌شود. حالا مسئله‌ای که به‌وجود آمده این است که این اقدام به طور کلی در راستای منافع کشور هست یا مخاطرات ایجاد می‌کند. در ادامه می‌خواهیم به این موضوع بپردازیم که با انتشار این اوراق چه اتفاقی در عرصه کلان اقتصادی رخ خواهد داد.
معضلی به نام کسری بودجه!
اولین و مهم‌ترین نکته در این زمینه، این است که انتشار این اوراق برای جبران کسری بودجه است. متأسفانه دولت به دلیل عدم اصلاح ساختار بودجه و بی‌توجهی به کاهش هزینه‌ها برای‌ترازشدن بودجه، اقدام به تدوین لوایحی می‌کند که با گذشت مدت زمان اندکی مشکلات زیادی ایجاد می‌کند؛ مانند بودجه سال قبل (98) که در همان ماه دوم سال (اردیبهشت) طی جلسه شورای سران قوا اجازه انتشار اوراق، برداشت از صندوق توسعه ملی و... را برای جبران کسری بودجه گرفت. این اتفاق در سال جاری هم رخ داد، با این وصف که گفته می‌شد کسری بودجه امسال رقم سرسام‌آوری در حدود 150 هزار میلیارد تومان خواهد بود. از همین رو برای تامین این کسری راهکارهایی ارائه شد.
یکی از این راهکارها فروش اوراق بدهی بود. نکته‌ای که باید به آن توجه داشت، این است که راهکارهایی که برای غلبه بر کسری بودجه وجود دارد، محدود و بعضا خطرناک است. دولت‌ها برای جبران کسری بودجه ناچارند یا به استقراض از بانک مرکزی متوسل شوند یا به مردم. شیوه نخست منجر به بالا رفتن حجم پول، نقدینگی و در نهایت تورم می‌شود و مخاطرات آن بسیار بیشتر از منافع آن می‌باشد. اما شیوه دوم (یعنی انتشار اوراق) عیب اصلی استقراض را ندارد، چراکه برعکس استقراض عمل می‌کند، به این صورت که حجم پول مشخصی از دست مردم خارج می‌شود.
با این حال، اوراق هم معایب خاص خود را دارد که مهم‌ترین آن هم بدهکاری دولت در زمان آینده است. در واقع دولت با بدهکار کردن خود در آینده، هزینه‌های فعلی خود را پوشش می‌دهد، هرچند سازوکار اوراق لزوما بگونه‌ای نیست که دولت در زمان سررسید به طور فیزیکی بدهکاری خود را بازپرداخت کند؛ چراکه دولت‌ها با استفاده از روش غلتاندن  (Roll over) می‌توانند بدهی خود را بدون بازپرداخت کامل، افزایش دهند، اما این روش هم تا زمان مشخصی (یعنی درصد مشخصی از نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی) قابل دوام می‌باشد.
اگر این نسبت به ارقام بالایی - مثل 40 درصد- برسد باید ‌ترمز این افزایش بدهکاری را کشید وگرنه اقتصاد با بحران بدهی و در نهایت ورشکستگی رو‌به‌رو می‌شود که اصطلاحا به آن حالت واگرایی می‌گویند. با این توضیح باید مراقب بود که انتشار اوراق در حالت افراطی آن نیز، تبعات منفی بسیاری خواهد داشت. اما در ایران چون نسبت بدهی داخلی و خارجی به تولید ناخالص حدود 30 درصد بوده و این رقم، رقم بالایی نیست و از طرف دیگر نرخ سود اوراق خزانه دولتی - که حدود 20 درصد است-  پایین‌تر از نرخ تورم - که حدود 30 درصد است-  می‌باشد (یعنی نرخ بهره واقعی اوراق بدهی، منفی است) بنابراین برخی کارشناسان اعتقاد دارند می‌توان از ظرفیت اوراق بدهی برای پوشش کسری بودجه استفاده کرد.
نقد‌ها و نگرانی‌ها
برهمین اساس، بانک مرکزی هم سراغ همین راهکار رفته و قصد دارد با انتشار اوراق کسری بودجه را تامین نماید. چنانچه پیمان قربانی، معاون بانک مرکزی اواخر تیر ماه گفته بود: «بانک مرکزی بعد از تصویب این طرح (یعنی اوراق ودیعه) در شورای پول و اعتبار، انتشار 50 هزار میلیارد تومان اوراق ودیعه را در دستور کار خواهد داشت که هر 10هزار میلیارد تومان آن می‌تواند 2/8 واحد درصد رشد نقدینگی و پایه پولی را کاهش دهد.»
اقدام جدید دولت هم که همان سلف نفتی می‌باشد در ادامه این اقدامات به اجرا گذاشته می‌شود، در واقع دولت با این کار، علاوه‌بر اوراق بدهی، اوراق بدهی نفتی هم منتشر می‌کند تا با ابزارهای بیشتری در بازار بدهی، تامین مالی انجام دهد. منتها به دلیل اینکه احتمال دارد بهره این اوراق خیلی بالا باشد، نگرانی‌هایی را ایجاد کرده است. چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1399 کل کشور 2. بودجه به زبان ساده» نوشته بود: «دولت‌ها البته می‌توانند استقراض کنند و بعداً از درآمد خود، استقراض انجام شده را پس بدهند، اما اگر میزان استقراض به طور مداوم یا قابل توجهی از ظرفیت درآمد آتی قابل وصول در سال‌های بعد یا ظرفیت بازارهای مرتبط بیشتر باشد و یا مشخص باشد که عملاًً از محل چاپ پول تسویه خواهد شد، فرق چندانی با چاپ پول نخواهد
داشت.»
در واقع، علی رغم اینکه می‌توان به کارکرد انتشار اوراق امیدوار بود، یک نگرانی مهم وجود دارد و آن نرخ بهره بالای اوراق سلف نفتی (نه خود اوراق بدهی دولت) می‌باشد. همان‌طور که بالاتر هم‌ اشاره شد، در صورتی که بهره این اوراق از تورم بالاتر باشد، بازپرداخت اوراق مذکور، سخت می‌شود. چراکه احتمال دارد در صورت تنگنای مالی دولت در سال‌های آینده، روش چاپ پول مجدداً مورد استفاده قرار بگیرد و باز به همان چرخه تورمی ‌پیشین برگردیم، بنابراین لازم است این طرح قبل از اجرایی شدن به طور دقیقی در حوزه بازپرداخت و بهره احتمالی آن مورد بررسی قرار بگیرد.
پاسخ مسئولان درباره آینده بدهی‌ها
البته مشکلات مذکور از نگاه مسئولان پولی کشور پنهان نمانده و آن هم تا حدودی نسبت به این نگرانی‌ها واکنش نشان دادند؛ چنانچه چند روز پیش، عبدالناصر همتی، رئیس کل بانک مرکزی اعلام کرد: «طرح فروش اوراق ریالی سلف نفتی که عملاًًً فروش قطعی می‌باشد و تحویل آن دو سال دیگر خواهد بود، دو ویژگی دارد: ۱- انتظارات تورمی ‌‌را مدیریت می‌کند. ۲- نسبت به اوراق قرضه کم‌ هزینه‌تر و قابل مدیریت‌تر است، همزمان سود بیشتری نیز برای دارنده این اوراق دارد.»
همتی این ایده هم که با انتشار اوراق، آینده فروشی اتفاق می‌افتد را رد کرد و در پیامی‌در فضای مجازی نوشت: «انتشار هرگونه اوراق، روش تجربه‌شده در همه دنیا برای هموارسازی هزینه‌های دولت و کاهش نوسانات اقتصاد کلان است و بحث‌هایی مانند آینده‌فروشی یا بدهکاری دولت‌های آینده، چندان با ادبیات اقتصادی همخوانی ندارد. دولت‌ها همواره با سیاست‌های مالی در اقتصاد حضور دارند.»
در همین زمینه، محمدرضا پورابراهیمی؛ رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی نیز در واکنش به دغدغه منتقدان طرح مبنی بر بدهکار کردن دولت بعدی بیان کرد: «تلاش خواهیم کرد تعهدات دولت فعلی را به آینده موکول نکنیم و فروش نفت به‌صورت قطعی انجام شود و مبنای تسویه ریالی در سررسید که تعهد برای دولت آینده داشته باشد منتفی است. می‌توانیم از ظرفیت بازار سرمایه برای کاهش فشار ناشی از تحریم‌ها در صادرات نفت خام و میعانات گازی استفاده کنیم و همچنین مجموعه پالایشگاه‌های داخلی کشور به خصوص پالایشگاه‌های کوچک از طریق تامین خوراک در بورس انرژی را فعال
کنیم.»
با توجه به تأکیداتی که مسئولان اقتصادی درباره عدم بار مالی این طرح بر دوش دولت آینده داشته‌اند - از آن جهت که هنوز جزئیات خاصی از این طرح، برای بررسی دقیق و بیشتر مردم منتشر نشده-  صرفا به سخن مسئولان اکتفا می‌کنیم و با توجه به اینکه اصل موضوع (یعنی انتشار اوراق) را در شرایط کنونی و تا حد کنترل شده ای، مناسب و لازم می‌دانیم باید‌ اشاره کنیم که طرح جدید دولت می‌تواند الگویی برای تامین کسری بودجه بدون ایجاد تورم باشد. متأسفانه روش‌هایی که دولت برای تامین کسری بودجه تاکنون به کار گرفته (اعم از استقراض از بانک مرکزی، فروش دارایی‌های ارزی یا حتی برداشت از صندوق توسعه ملی) منجر به افزایش پایه پولی شده و تورم را در کشور نهادینه کرده، بنابراین لزوم راهکار جدیدی که تبعات تورمی ‌در اقتصاد نداشته باشد بیش از پیش احساس می‌شود.