جهش تولید و نظـام بوروکراسی کشــور

کد خبر: ۱۸۸۸۱۳

تاریخ: ۳۰ ارديبهشت ۱۳۹۹ - ۱۹:۲۵

حکومت‌ها منویات خود را در قالب‌هایی بیان می‌کنند که در اصطلاح آنها را «خط‌مشی‌های عمومی» می‌نامند. «خط‌مشی‌های عمومی» بیان‌کننده منطق فکری و جهت حرکت حکومت‌ها هستند. بدون شک کیفیت خط‌مشی‌های عمومی در هر کشوری می‌تواند یکی از عوامل مهم تمایز بخش آن از سایر کشورها و حکومت‌ها باشد. نهادهای مختلفی در لایه خط‌مشی‌گذاری کشورها مشغول به فعالیت هستند و هرکدام به‌نوعی در بخشی از فرآیند خط‌مشی‌گذاری عمومی دخیل هستند.
در کشور ما نیز چند سالی است که تنور مباحث و موضوعات خط‌مشی عمومی داغ شده است. تأسیس رشته‌های دانشگاهی و ظهور اندیشکده‌هایی با محوریت خط‌مشی‌های عمومی در حوزه‌های مختلف نمونه‌های برجسته این روند طی سال‌های گذشته بوده است. عوامل زیادی را در تبیین چرایی اقبال طیف وسیعی از اندیشمندان و اندیشه‌ورزان به این موضوعات را می‌توان برشمرد که در میان آن‌ها، نام‌گذاری سال‌ها توسط رهبری از مهم‌ترین آنها است. به‌خصوص نام‌گذاری‌های دهه اخیر که جنس آنها به حوزه‌های ملموس خط‌مشی‌گذاری بسیار نزدیک بوده‌اند.
این ظهور و بروز‌ها در حوزه‌ خط‌مشی‌های عمومی کشور می‌تواند نویدبخش آینده‌ای روشن باشد اما تدوین خط‌مشی‌های متقن و حساب‌شده تنها بخشی از مسیر است. جوامع برای دستیابی به مطلوب‌های خود نیازمند تحقق عملی خط‌مشی‌ها در عرصه واقعی جامعه هستند. «اقتصاد مقاومتی؛ تولید و‌ اشتغال»، «حمایت از کالای ایرانی»، «رونق تولید»، «جهش تولید» و تمام نام‌های دیگری که برای سال‌های اخیر گذارده شده است نهادهای خط‌مشی‌گذاری کشور را به تکاپو انداخته است اما چرا هیچکدام نتوانسته آن‌طور که باید اقتصاد کشور را تکان دهد و مردم طعم آن را در اقتصاد خانوار خود بچشند؟ مطمئناً دلایل زیادی برای این امر می‌توان برشمرد؛ از ضعیف بودن برنامه‌ها و پروژه‌های تصویب‌شده تا جا زدن برنامه‌ها و پروژه‌های جاری ذیل عناوین سال تا کوتاهی مدیران و مجریان و عدم اعتقاد و باور به اینکه این راه‌حل‌ها پاسخ واقعی به مسائل جاری ما هستند. در میان همه این دلایل یک ضعف جدی که در میان نهادها و افراد دغدغه‌مند و دلسوز نیز مشاهده می‌شود نگاه ناقص و خطی به فرآیند خط‌مشی‌گذاری و غافل شدن از نقش نهادهای مجری در این فرآیند است.
در هر کشوری، دولت برای اجرای وظایفی که به او محول شده است از یک نوع دستگاه بوروکراتیک برخوردار است. کار ویژه این دستگاه اجرای منویات دولت یا به عبارت بهتر، اجرای خط‌مشی‌های عمومی است. در این نگاه، «بوروکراسی» معادل همه‌ سازمان‌های بخش عمومی خواهد بود که کارگزارانی انتصابی سررشته امور را در آن بر عهده‌دارند که در اصطلاح آنها را «بوروکرات»‌ می‌نامند.
«بوروکراسی» نقش بی‌بدیلی در شناسایی مسائل عمومی، کشاندن آنها به دستور کار دولت و مجلس، تدوین خط‌مشی و اجرا و ارزشیابی آنها بازی می‌کند و از این طریق اثرگذاری قابل‌توجهی بر فرآیند خط‌مشی‌های عمومی دارد. این اثرگذاری به دلیل دانشِ خبرگی و نهادی بلندمدتی است که بوروکراسی‌ از مسائل عمومی دارد و این دانش در شناسایی مسائل و دستور کارگذاری بسیار دخیل و مؤثر خواهد بود. در برخی از موارد  بوروکراسی‌ها آغازگر خط‌مشی‌ها هستند و به‌نوعی سنگ بنای اولیه خط‌مشی را می‌نهند. مثال بارز این حالت، بودجه به‌عنوان یکی از مهم‌ترین خط‌مشی‌های حکومت است که شروع و تدوین اولیه آن از بوروکراسی است و حداقل در کشور ما نقش بوروکراسی تا آخرین مرحله آن پررنگ‌تر از نهادهای خط‌مشی‌گذار مرتبط در این حوزه است.
علاوه‌بر این، معمولاً بوروکرات‌ها در مقایسه با سیاستمداران، عمر سازمانی بیشتری دارند. این ماندگاری طولانی به آنها این  فرصت را می‌دهد تا به‌جای نگاه سیاسی صرف، از منظر خط‌مشی‌ مسائل را بررسی کنند و نگاه بلندمدت به مسائل عمومی داشته باشند. همچنین بوروکرات‌ها معمولاً به دلیل برخوردار بودن از خبرگی و صلاحیت‌های حرفه‌ای استخدام می‌شوند درحالی‌که سیاستمداران بر اساس محبوبیت یا وعده‌هایی که می‌دهند انتخاب می‌شوند. بوروکرات‌ها معمولاً درباره ابعاد فنی خط‌مشی‌ها با اعتماد بیشتری سخن می‌گویند (حداقل این‌گونه ادراک می‌شود). این نوعی از قدرت مبتنی بر دانش است که بوروکرات‌ها اعمال می‌کنند. علاوه‌بر این‌ها، معمولاً دسترسی بوروکرات‌ها به داده‌ها و اطلاعات درباره خط‌مشی‌ها بیشتر از سایرین است. ازآنجایی‌که بوروکرات‌ها مجریان خط‌مشی‌ها هستند، فرصت‌های زیادی برای جمع‌آوری داده‌ها و اطلاعاتی دارند که برای خط‌مشی‌گذاری و ارزشیابی بسیار ارزشمند هستند. این موارد نشان‌دهنده قدرت بوروکراسی و بوروکرات‌ها است؛ قدرتی که معمولاً چندان به چشم نمی‌آید و خط‌مشی‌گذاران کشور از آن غافل هستند.
بوروکرات‌ها می‌توانند منبع فکرها و ایده‌ها یا حامی‌فکرها و ایده‌ها باشند. می‌توانند یگانه بازیگر یا رهبر در فرآیند خط‌مشی‌گذاری باشند. بوروکراسی می‌تواند به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم گفتمان خط‌مشی‌های عمومی را شکل دهد. شکل‌دهی گفتمان خط‌مشی به‌طور غیرمستقیم طی مرحله تدوین خط‌مشی‌ها اتفاق می‌افتد. بوروکرات‌ها می‌توانند گفتمان خط‌مشی‌ها را از طریق ارتباطاتی که با سیاست‎مداران و عامه مردم دارند، تحت تأثیر قرار دهند. معمولاً آنچه به‌عنوان اهداف خط‌مشی توسط سیاست‎مداران و نهادهای متولی خط‌مشی‌گذاری کشور تعیین می‌شود عباراتی کلی است که نیاز به‌تفصیل دارد، بوروکراسی نقش مهمی‌در‌ترسیم جزئیات خط‌مشی ایفا می‌کند. این تفصیل و جزئیات دقیقاًً همان چیزی است که ادراکات عامه از خط‌مشی و دولت را شکل می‌دهد.
به تعبیر «گای پیترز»، دو نوع ایدئولوژی تشکیلاتی نرم و سخت وجود دارد. ایدئولوژی نرم به زمانی‌ اشاره دارد که مثلاً وزرا تحت تأثیر‌ترجیحات بوروکرات‌ها برای حفظ و نگهداری برخی خط‌مشی‌های خاص قرار می‌گیرند. این امر بدان معنا است که بوروکرات‌ها منبع ایده‌ها هستند و به‌صورت غیرمستقیم بر خط‌مشی اثر می‌گذارند.
ایدئولوژی سخت به زمانی‌ اشاره دارد که بوروکرات‌ها فعالانه به دنبال تغییر یا اجرای خط‌مشی‌ها هستند. در این حالت، بوروکراسی  یک مشارکت‌کننده فعال در بُعد سیاسی فرآیند خط‌مشی است و بوروکرات‌ها مانند گروه‌های فشار عمل کند. در حقیقت آنها حامیان ایده‌ها هستند و مستقیماً خط‌مشی‌ها را متأثر می‌کنند. دلیل این امر این است که بوروکرات‌ها ایده‌ها و‌ترجیحات خودشان را دارند. این دیدگاه، ازآنچه بوروکراسی را به‌عنوان موجودیتی بی‌طرف از حیث سیاسی می‌بیند متفاوت است.
در برخی موارد نیز بوروکرات‌ها نقش رهبر را اتخاذ می‌کنند که در این حالت اثرپذیری کمی‌از سایر بازیگران ازجمله سیاستمداران دارند. این حالت وقتی اتفاق می‌افتد که با «دولت حرفه‌ای» مواجه هستیم. در این نوع دولت‌ها، افراد حرفه‌ای‌ در سازمان‌های بخش عمومی از طریق خبرگی و دانش خود نه‌تنها ایده‌هایی برای تدوین خط‌مشی‌های جدید تولید می‌کنند بلکه بازیگران اصلی برای تدوین جزئیات دقیق خط‌مشی‌ها نیز هستند.
بُعد دیگری از بوروکراسی که بر خط‌مشی‌گذاری اثر می‌گذارد ساختار است. یکی از موارد بسیار رایج در بسیاری از کشورها ایجاد بوروکراسی‌های جدید توسط دولت‌ها برای اجرای خط‌مشی‌های جدید است. خط‌مشی‌هایی که هیچ‌کدام از سازمان‌ها و ساختارهای موجود نمی‌توانند آنها را پوشش دهند. در حقیقت ساختار بوروکراتیک بازتابی از خط‌مشی‌ها است و متغیر وابسته آنها محسوب می‌شود. این امر به‌نوعی نشان‌دهنده چگونگی تخصیص منابع کمیاب نیز است. ساختارها شاید در ظاهر چندان مهم به‌نظر نرسند اما حاکی از قدرت و انتخاب نهادی در بخش عمومی هستند. بااین‌حال، ساختار بوروکراتیک می‌تواند تعیین‌کننده جهت خط‌مشی و انتخاب خط‌مشی باشد و رابطه آن با خط‌مشی‌ها شبیه به متغیر مستقل باشد. ساختار بوروکراتیک جریان پردازش اطلاعات را تعیین می‌کند که بر نوع و ارزش اطلاعاتی که در لایه‌های بالا و پایین بوروکراسی انتشار می‌یابد اثر می‌گذارد. اطلاعات انتشاریافته محتوا و طرح خط‌مشی‌های عمومی را متأثر خواهند کرد.
کارویژه اصلی بوروکراسی اجرای خط‌مشی‌های عمومی، برنامه‌ها و پروژه‌ها است. در فرآیند اجرای خط‌مشی، بوروکراسی بر جهت‌گیری خط‌مشی به طرق مختلفی اثر می‌گذارند. خط‌مشی‌ها معمولاً خیلی گسترده و مبهم هستند.
دلیل این امر اولاً ماهیت پیچیده مسائل عمومی است و دوماً مسئولیت حل این مسائل و اجرای خط‌مشی‌های مرتبط با آنها معمولاً میان بوروکراسی‌های مختلف پراکنده است. خلأهای موجود در قوانین و یا مسکوت بودن قانون در برخی از مسائل و حوزه‌ها باعث ایجاد نوعی آزادی عمل اداری می‌شود که بوروکرات‌ها از آن بهره جسته و خط‌مشی‌ها را بر اساس نظرات و دیدگاه‌های خود تفسیر می‌کنند که از این طریق اثرگذاری بسیار بالایی بر خط‌مشی‌ها دارند. به‌عبارت‌دیگر، قصد اصلی خط‌مشی‌ها که توسط  خط‌مشی‌گذاران منظور شده است با تفسیری که بوروکرات‌ها از خط‌مشی‌ها می‌کنند تغییر می‌کند.برای تبیین اینکه چگونه بوروکراسی‌ها نتایج و رهاوردهای خط‌مشی عمومی را تحت تأثیر قرار می‌دهند، «بوروکراسی سطح خیابان» مثال روشنی خواهد بود.
بوروکرات‌های سطح خیابان آن‌ دسته از بوروکرات‌ها هستند که ارتباط چهره به چهره با شهروندان دارند. پلیس، معلم، کارمند باجه بانک، کارمندان دفاتر خدمات عمومی نمونه‌هایی از این بوروکرات‌ها هستند. این بوروکرات‌ها به‌صورت مستمر اهداف خط‌مشی را تفسیر و بازتفسیر می‌کنند. به‌طور مثال فرض کنید هیئت دولت برای کمک به جهش تولید تصمیم به اعطای وام به کارخانه‌های تولیدی کرده است. تولیدکننده‌های زیادی از صنایع مختلف به یکی از شعب عامل مراجعه کرده‌اند و تقاضای این وام را دارند. ازآنجاکه در اعطای وام محدودیت وجود دارد به تعداد محدودی از متقاضیان وام تعلق خواهد گرفت. همه تولیدکننده هستند و این وام می‌تواند کمک شایانی به جهش تولید در کارخانه‌های آنها بکند. کارمند بانک ناچار است برخی را در اولویت قرار دهد و مابقی را از اولویت خارج کند. اینکه اولویت‌بندی او چه منطقی دارد مهم نیست؛ مهم این است که همین عمل او که ناشی از تفسیر شخصی او از مفهوم «جهش تولید» است، تصویر خاصی از جهش تولید در ذهن مراجعه‌کنندگان ایجاد خواهد کرد. در بسیاری از موارد این بوروکرات‌ها معمولاً دستور کار، انتظارات، ارزش‌های خاص خود را دارند که با هنجارهای مدنظر مدیران ارشد برای مرحله اجرا انطباق چندانی ندارد. اگر بخواهیم مثبت نگاه کنیم، جهت‌گیری بوروکراسی سطح خیابان می‌تواند به تطبیق بیشتر خط‌مشی‌ها و افزایش توانایی دولت برای پاسخ‌گویی به مسائل کمک کند. در طرف دیگر، بوروکرات‌های سطح خیابان می‌توانند روند خط‌مشی را به‌کلی تغییر دهند.
آنچه گفته شد بیانگر قدرت دستگاه بوروکراسی و بوروکرات‌ها در اثرگذاری بر خط‌مشی‌های عمومی بود. ‌اشکال اساسی به فعالیت‌های خط‌مشی‌گذاران فعال طی سال‌های گذشته در مسائل و موضوعاتی که به نحوی به شعار سال مربوط می‌شد به نادیده گرفتن این قدرت و اثرات آن برمی‌گردد. البته مطمئناً نواقص و خلأهای دیگری نیز برای عدم تحقق مناسب و اثربخش این فعالیت‌ها می‌توان برشمرد؛ آنچه گفته شد برشی از منظر نظام اداری و بوروکراسی کشور بر نواقص این امر بود. این بحث بُعد دیگری نیز دارد و آنها اثری است که تکنوکرات‌ها (علاوه‌بر بوروکراسی و بوروکرات‌ها) بر فرآیند خط‌مشی می‌گذارند که مجال دیگری می‌طلبد.
سیدکاظم حسینی
پژوهشگر و مدرس دانشگاه