بازنگری در قانون اساسی عراق امـکان و پیـامـدهـا

کد خبر: ۱۷۶۹۵۳

تاریخ: ۲۰ آذر ۱۳۹۸ - ۲۰:۱۳

مطالبه بازنگری و یا اصلاح قانون اساسی در عراق، خواسته‌ای نوظهور نیست و درست پس از نگارش قانون اساسی و تأیید آن از سوی مردم در همه‌پرسی سال ۲۰۰۵، برخی جریان‌ها خواستار بازنگری قانون اساسی جدید به ویژه در بندهای متعلق به مسئله فدرالیسم و اختصاص ثروت‌های نفتی به اقالیم و مسئله بعثی‌زدائی شدند و در پی آن در سال ۲۰۰۶ کمیسیونی پارلمانی موظف شد تا بازنگری این بندها را مورد بررسی قرار دهد. البته این بازنگری با توجه به ترکیب اعضای آن و جنس سیاست‌ورزی در عراق جدید به جایی نرسید. این در حالی است که سازوکار بازنگری قانون اساسی درست بعد از آغاز به کار آن در خود قانون اساسی دیده شده بود، ولی از سوی جریان‌های سیاسی به تعویق افتاد. در تمام این سال‌ها و در مراحل مختلفی که عراق به خود دیده، بازنگری در قانون اساسی از سوی جریان‌های مختلف مردم و سیاست‌مداران مورد توجه بوده است.
در این بین برخی پژوهش‌ها، قانون اساسی را مهم‌ترین عامل عدم توفیق سیاست در عراق جدید تلقی می‌کنند. بسیاری از سیاست‌مداران عراقی نیز همین نظر را ابراز می‌کنند، هرچند قشرهای مختلف مردم، سیاست‌مداران را در این اظهار نظر خود صادق نمی‌دانند. این در حالی است که قانون اساسی عراق مدافعان خود را نیز دارد که برخی از نویسندگان قانون اساسی از مدافعان آن محسوب می‌شوند. آن‌ها معتقدند قانون اساسی عراق، قانون پیشرفته‌ای است و مسئله اصلی عدم استفاده از همه ظرفیت‌های آن است. به عنوان نمونه «انتفاض قنبر» سیاست‌مدار عراقی نزدیک به احمد چلبیِ فقید و از اعضای کمیسیون قانون اساسی ۲۰۰۵، ضمن اعتراف نسبت به ضعف قانون اساسی، این که تمام تقصیرها متوجه قانون اساسی شود را نمی‌پذیرد. قنبر با اشاره به قانون اساسی آلمان و ژاپن که در شرایطی شبیه شرایط عراق پس از صدام نوشته شده و از نظر وی قوانین اساسی ضعیفی هستند، اظهار می‌دارد: با این‌که قانون اساسی آلمان و ژاپن قوانینی ضعیف هستند، این امر باعث نشده تا این دو کشور در توسعه و پیشرفت دچار مشکل شوند. قنبر در ادامه، قانون اساسی عراق را بهتر از قانون اساسی مصر، اردن و حتی ایران تلقی می‌کند. «ظافر العانی» دیگر نماینده کهنه‌کار و اهل سنت پارلمان که در سال‌های نخست به شدت با فرآیند سیاسی عراق مخالفت می‌کرد، از در دفاع از قانون اساسی برآمده و معتقد است که سیاستمداران، ناتوانی‌ها و اشکالات خود را به قانون اساسی نسبت می‌دهند، حال آنکه قانون اساسی مسئول ناکارآمدی ایشان نیست.
در هر صورت می‌توان گفت که امروزه منتقدان قانون اساسی بیش از مدافعان آن هستند؛ هرچند برخی‌ها این انتقادات را به ویژه از سوی سیاست‌مداران صادقانه تلقی نمی‌کنند. درواقع امروزه و به دنبال ناکامیابی نظام جدید عراق در بسیاری از عرصه‌ها، موجی از انتقادات متوجه قانون اساسی شده است که سیاست‌مداران ناچار از همراهی با این موج، خود را به عنوان منتقدان قانون اساسی معرفی می‌کنند. در این بین حتی برخی نویسندگان قانون اساسی ۲۰۰۵ از جمله محمود عثمان سیاست‌مدار کهنه‌کار کُرد عراقی، قانون اساسی ۲۰۰۵ را ناقص تلقی می‌کنند. محمود عثمان معتقد است که نوشته شدن قانون اساسی عراق از سوی سیاست‌مداران و عدم بازی دادن متخصصان از جمله مسائلی است که باعث شده تا قانون اساسی ۲۰۰۵ غیر کارآمد باشد.
برخی حتی پا را فراتر نهاده، نوشتن قانون اساسی عراق در سال ۲۰۰۵ را با تئوری توطئه تحلیل می‌کنند. از این منظر شکل‌گیری قانون اساسی عراق در سایه اشغال و متناسب با خواسته‌های آمریکا تلقی می‌شود؛ حتی برخی پیش از نگارش قانون اساسی، «نوح فیلدمان» یهودی را نویسنده قانون اساسی عراق تلقی می‌کردند، مسئله‌ای که بعد از نگارش قانون اساسی نیز از سوی برخی مطرح شده و می‌شود. در مجموع اما به نظر می‌رسد نمی‌توان تئوری توطئه را در مسئله نگارش قانون اساسی عراق صحیح تلقی کرد، اما مطرح بودن این مسئله در فضای سیاسی این کشور نشانه‌ای مهم بر تخطئه قانون اساسی
در عراق است.
چالش‌های کنونی
اگر ابتدای کار قانون اساسی جدید، بحث بازنگری در مواد مرتبط با فدرالیسم برجسته شده بود، امروزه با توجه به تحولاتی که عراق از سر می‌گذراند در کنار مسئله فدرالیسم، مواد و بحث‌های دیگری از سوی جریان‌های مختلف مردمی و سیاسی برجسته شده و بازنگری در آن‌ها جزء مطالبات اصلی تظاهرات امروز عراق شده است. تبدیل نظام پارلمانی به نظام ریاستی، اصلاح قانون مجالس استانی و چگونگی انتخاب استانداران، بازنگری قانون انتخابات و بازنگری ماده چالش‌برانگیز ۱۷۶ پیرامون فراکسیون بزرگتر که مسئول تشکیل دولت است، ازجمله اصلاحاتی هستند که امروزه از سوی تظاهرکنندگان مورد مطالبه قرار گرفته است و از سوی کمیسیون بازنگری قانون اساسی که اخیرا شکل گرفته مورد بررسی قرار می‌گیرند.
به طور کلی به نظر می‌رسد فضای بیم و امیدهایی که بر فرآیند نگارش قانون اساسی عراق در سال ۲۰۰۴ سایه افکنده بود، به ویژه ترس از ظهور دیکتاتوری دیگر، نویسندگانِ این قانون را به سوی توزیع فزاینده قدرت در کانون‌های مختلف محلی و مرکزی ساختار سیاسی عراق واداشته بود؛ امری که به نظر می‌رسد امروزه هسته اصلی انتقادات و مطالبات مردم و جریان‌های مختلف را تشکیل می‌دهد. با توجه به همین مسئله و فساد و فرار از مسئولیتی که این توزیع قدرت به همراه داشته است، به گونه‌ای شاهد هستیم فسادهای کشف شده در مقیاس استانی کم از فسادهای کشف شده در مقیاس مرکزی نیستند؛ از همین‌رو فضای مطالبات مردم و حتی خود مسئولان به سمت تمرکز بیشتر و قدرتمندتر پیش می‌رود.
موضع جریان‌های مختلف
۱- کردها ؛ مخالفت با نظام ریاستی
با توجه به آنچه گفته شد، طبیعی است که امروزه کمتر کسی تمام‌قد از قانون اساسی عراق دفاع کند. شاید تنها گروه‌هایی که به شدت مخالف بازنگری قانون اساسی هستند و بیم دارند که بازنگری آن به تضعیف جایگاه فدرالیسم در قانون اساسی و تغییر ساز و کار تقسیم ثروت عراق بین مناطق مختلف منجر شود، کردها باشند. درواقع گروه‌های کردی با وجود اختلافات فراوان با یکدیگر بر سر این مسئله، نظری نزدیک به یکدیگر دارند. هرچند برخی از سیاست‌مداران کردِ مستقل مانند محمود عثمان از منتقدان قانون اساسی شمرده می‌شوند. این در حالی است که به نقل از نماینده سابق پارلمان عراق جاسم محمد جعفر، کردها در دیداری که محمد الحلبوسی رئیس پارلمان عراق در ابتدای اکتبر سال جاری و پس از موج اول تظاهرات از اربیل داشت، شکل‌گیری اقلیم کرکوک و تبدیل فدرالیسم اقلیم کردستان به کنفدرالیسم را شرط کردها برای موافقت با بازنگری قانون اساسی تلقی کردند؛ شروطی که در فضای کنونی بیش از این‌که نشان‌دهنده موافقت کردها با بازنگری قانون اساسی باشد، نشان از مخالفت سرسختانه ایشان با بازنگری دارد.
۲- اهل سنت؛ موافقت با تغییر قانون اساسی
در میان جریان‌های سنی، اتحاد القوی به رهبری محمد الحلبوسی رئیس پارلمان عراق بر ضرورت بازنگری قانون اساسی تأکید دارد و خود الحلبوسی کمیسیونی را متشکل از نمایندگان مختلف برای بازنگری قانون اساسی تعیین کرده‌اند.
۳- سائرون؛ بازنگری قانون انتخابات
سائرون به عنوان بزرگ‌ترین ائتلاف داخل پارلمان عراق متشکل از دو گروه عمده جریان صدر و حزب شیوعی (کمونیست) نیز خواستار بازنگری در قانون اساسی است. در این بین هیچ‌یک از دو گروه این ائتلاف نگاه مثبتی به تحول نظام از پارلمانی به ریاستی ندارند. مقتدی صدر رهبر جریان صدری پیش از این و در سال ۲۰۱۵ و زمانی که بیم آن می‌رفت که خواسته‌هایی برای به ریاست رسیدن نوری المالکی مطرح شود، تحول نظام از پارلمانی به ریاستی را تلاش برای حاکمیت فردی معین بر عراق و عراقی‌ها قلمداد کرده بود. امروز نیز اولویت مقتدی صدر و جریانش برای بازنگری قانون اساسی، بازنگری در قانون انتخابات و انحلال مجالس استان‌هاست. اما جناح دیگر سائرون یعنی حزب شیوعی نیز درباره تغییر نظام از پارلمانی به ریاستی نظری نزدیک به صدر دارد. جاسم الحلفی از رهبران حزب شیوعی و عضو فراکسیون سائرون نگاهی نزدیک به صدر دارد، اما در سخنان خود به‌رغم مقتدی صدر که در این امر به گونه‌ای تئوری توطئه اشاره می‌کند، از ضرورت نظام پارلمانی با توجه به تنوع جامعه و سیاست در عراق سخن می‌گوید. الحلفی نیز اولویت مطالبات خود برای بازنگری قانون اساسی را اصلاح قانون انتخابات و کمیساریای عالی انتخابات و البته قانون احزاب می‌داند.
در این بین باید توجه داشت که دو جریان بزرگ ائتلاف سائرون، یعنی جریان صدر و حزب شیوعی در ساختار پارلمانی بهتر می‌توانند به ایفای نقش بپردازند؛ چراکه متناسب با قدرت بسیج‌سازی نسبی‌ای که در اختیار دارند و می‌توان گفت در عراق کم‌نظیر است، دارای نام بزرگ و پر قدرتی نیستند تا بتوانند به عنوان نامزد ریاست‌جمهوری معرفی کنند؛ از سوی دیگر در صورت تغییر نظام از پارلمانی به ریاستی و شکل‌گیری یک دولت قوی، تحرک ایشان با محدودیت مواجه خواهد شد. تقابل نظامی و خونین مالکی با جریان صدر در بصره در خلال عملیات «صوله الفرسان» در سال ۲۰۰۸ نمونه خوبی است که نشان می‌دهد یک دولت اقتدارگرا تحرک جریان صدر را محدود خواهد کرد.
۴- فتح ؛ طرفدار نظام ریاستی
اولویت اعضای مختلف فراکسیون فتح برای بازنگری قانون اساسی به‌رغم سائرون، تحول نظام از پارلمانی به ریاستی است. این مسئله را پیش از این قیس خزعلی رئیس عصائب اهل الحق و در روزهای اخیر هادی العامری رئیس فراکسیون فتح و فرمانده سازمان بدر عنوان کرده‌اند. تحول از نظام پارلمانی به ریاستی و بازنگری قانون مجالس استانی از خواسته‌های ائتلاف دولت قانون به رهبری نوری المالکی نیز هست. درواقع منتقدان این ائتلاف بر آنند که مطالبه فتح برای تحول نظام از پارلمانی به ریاستی زمینه‌سازی برای ریاست‌جمهوری نوری المالکی است.
۵- ائتلاف نصر ؛ موضع غیر ثابت
«ندی شاکر جوده» نماینده ائتلاف نصر در روز نخست اکتبر سال جاری و هم‌زمان با موج اول تظاهرات و درگیری‌ها، در خبری که از سوی سایت المسله نزدیک به العبادی منتشر شد، ائتلاف نصر را خواستار تحول نظام پارلمانی به نظام ریاستی قلمداد کرد. المسله در تیتر خود این خواست را در جهت پایان دادن به زیاده‌خواهی دیگر احزاب برشمرد. جوده می‌گوید که مردم راه حلی ریشه‌ای می‌خواهند و به همین دلیل خواستار تحول نظام از پارلمانی به ریاستی هستند. به نظر می‌رسد ائتلاف نصر با توجه به تجربه نسبتا موفق العبادی در پیروزی بر داعش امید دارد تا رهبر خود را به عنوان نامزد نظام ریاستی مطرح سازد. اما جالب است که در ماه نوامبر و بعد از این‌که هادی العامری و ائتلاف فتح بیش از پیش از اراده معطوف به تحول به نظام ریاستی خود پرده برداشتند، شاهد جهت‌گیری جدیدی از سوی ائتلاف نصر هستیم. در نوامبر سال جاری و تقریباً یک ماه پس از سخن گفتن ائتلاف نصر از تحول نظام، «آیات مظفر نوری» سخنگوی این ائتلاف در سخنی متفاوت با آن‌چه دیگر عضو این ائتلاف یک ماه پیش گفته بود، مشکل سیاست در عراق را نه نظام پارلمانی بلکه سیاست‌مدارانی دانست که مناصب را به خود اختصاص می‌دهند. وی افزود با وجود این‌که نظام ریاستی جنبه‌های مثبتی نیز دارد اما ممکن است در جهت سرکوب صداهای دیگر مورد سوء استفاده قرار گیرد؛ این در حالی است که عراق کشوری متنوع و چندگانه است. در این بین برخی رسانه‌های منطقه‌ای مسئله تحول از نظام پارلمانی به ریاستی را مانور جریان‌های نزدیک به ایران تلقی کردند.
۶– جریان «حکمت»؛ اظهار نظر محتاطانه
جریان حکمت به رهبری سید عمار حکیم نیز پس از این‌که رئیس‌جمهور برهم‌صالح خواستار بازنگری قانون اساسی شد، در توئیتی بر ضرورت بازنگری قانون اساسی تأکید کرد. اما به نظر می‌رسد حکیم و تیار الحکمه به رغم اعتراف به عدم توفیق دولت و نظام پارلمانی فعلی در عراق، به جای این‌که خود را وارد مصادیق بازنگری قانون اساسی کنند، بیشتر به سخنان کلی در این باره پرداخته‌اند. هرچند تیار الحکمه از طرفی نظام پارلمانی را در عراق شکست خورده تلقی می‌کند و از طرف دیگر ایجاد یک حکومت ریاستی را نیز در وضعیت کنونی غیر ممکن می‌داند، و راه حلی میانه یعنی ترکیبی از ریاستی و پارلمانی را مانند نظام فرانسه ارائه می‌دهد.
امکان بازنگری قانون اساسی
همان‌طور که پیش از این مطرح شد، سازوکار بازنگری قانون اساسی در خود قانون اساسی و در دو ماده ۱۴۲ و ۱۲۶ پیش‌بینی شده است؛ موضوعی که درست پس از آغاز به کار قانون اساسی مورد توجه قرار گرفت و کمیسیونی نیز برای بازنگری آن شکل گرفت که بی‌نتیجه ماند.
اما برخی از سیاست‌مداران عراق رجوع به این دو ماده قانونی را در شرایط فعلی چندان مفید تلقی نکرده و راه رسیدن به بازنگری را اجرای انتخابات زودهنگام زیر نظر سازمان ملل و پس از آن تشکیل یک پارلمان جدید و بازنگری و چه بسا نگارش قانون اساسی جدید می‌دانند. مهم‌ترین جریانی که به دور از امکانات پیش‌بینی شده برای بازنگری در قانون اساسی خواستار انتخابات زودهنگام است، جریان صدر و حزب کمونیست هستند. حمید مجید موسی از اعضای کهنه کار حزب شیوعی و عضو کمیسیون نگارش قانون اساسی ۲۰۰۵ راه حل را نه رجوع به مواد قانون اساسی بلکه انتخابات زودهنگام تلقی می‌کند. امری که از سوی آمریکایی‌ها نیز مورد تأیید قرار گرفت. وی معتقد است اعضای پارلمان حاضر اساساً صلاحیت بازنگری در قانون اساسی را ندارند.
تفسیر مواد ۱۴۲ و ۱۲۶ قانون اساسی
با وجود مطالباتی مبنی بر برگزاری انتخابات زودهنگام برخی از سیاست‌مداران نیز رجوع به سازوکار پیش‌بینی شده در قانون اساسی را راه حل اصلاح قانون اساسی تلقی می‌کنند. در این بین برخی نمایندگانی که به دنبال بازنگری قانون اساسی هستند، ارجاع به ماده ۱۴۲ و برخی دیگر ارجاع به ماده ۱۲۶ را پیشنهاد می‌کنند. در ماده ۱۴۲ گام‌هایی برای بازنگری مواد قانون اساسی پیش‌بینی شده است. در مرحله نخست باید هرگونه بازنگری به تصویب پارلمان برسد و بعد از آن به همه‌پرسی گذاشته شود و در صورتی که از سوی مردم نیز مورد تأیید قرار گرفت نباید از سوی دو سوم رأی‌دهندگان سه استان مورد مخالفت قرار گیرد.
این راه ناهمواری است که برخی از تحلیل‌گران آن را به عنوان میدان مینی که از سوی کردها به هنگام نگارش قانون اساسی برای مخالفت با هرگونه بازنگری ایجاد شده، تلقی می‌کنند. درواقع هرگونه بازنگری اگر از سوی دو سوم ساکنان سه استان که می‌توانند سه استان اقلیم کردستان باشند، مورد مخالفت قرار گیرد، در صورتی که اکثریت مردم عراق نیز آن را تأیید کرده باشند، باطل خواهد بود. از همین‌رو برخی سیاست‌مداران مسیر دیگری را برای بازنگری قانون اساسی انتخاب می‌کنند و آن رجوع به ماده ۱۲۶ است. از جمله عالیه نصیف نماینده جنجالی پارلمان عراق و نزدیک به مالکی که معتقدند با رجوع به ماده ۱۲۶ می‌توان الزامات ماده ۱۴۲ را دور زد.
ماده ۱۲۶، بازنگری در قانون اساسی را در صورت تأیید رئیس‌جمهور و تمام اعضای مجلس وزیران و ۵ تن از اعضای پارلمان ممکن می‌داند. اما از نظر حقوق‌دانان این ماده قدرت مانور زیادی ندارد و از رهگذر آن نمی‌توان مسائل اصلی و بنیادین در قانون اساسی را تغییر داد، هم‌چنین نمی‌توان از طریق این ماده متعرض صلاحیت‌های اقلیم‌ها شد. همچنین طبق تفسیر این ماده در سال ۲۰۱۷ از سوی دادگاه قانون اساسی، ماده ۱۴۲ ماده بالا دستی ماده ۱۲۶ تلقی می‌شود و هرگونه تغییر از رهگذر ماده ۱۲۶ مشروط به فراهم آمدن شرایط مندرج در ماده ۱۴۲ تفسیر شده است. در مجموع به نظر می‌رسد بازنگری قانون اساسی راهی ناهموار است که می‌تواند از سوی سیاست‌مداران مورد سوء استفاده نیز قرار گیرد.
کمیسیون بازنگری قانون اساسی
همان‌طور که گفته شد همزمان با شعله‌ور شدن آتش اعتراضات، کمیسیون بازنگری قانون اساسی عراق در پارلمان تشکیل شد. این کمیسیون بر اساس ماده ۱۴۲ تشکیل شده و باید در مدت ۴ ماه کار خود را به پایان برساند. این کمیسیون برجسته‌ترین موادی که مورد بازنگری قرار خواهند گرفت را فعالیت مجالس استانی و کاهش تعداد نمایندگان پارلمان تا ۲۰۰ نفر یا کمتر می‌داند.
پرسش این‌جاست که آیا می‌توان برای بازنگری قانون اساسی به کمیسیون تشکیل‌شده فعلی امید داشت؟ به نظر می‌رسد کمیسیون بازنگری نمی‌تواند تغییر مهمی در قانون اساسی عراق شکل دهد؛ زیرا در وهله نخست نام اعضای آن نشان می‌دهد مانند کل ساختار سیاسی عراق بر اساس سهم‌بندی (محاصصه) احزاب شکل گرفته است و هریک از جریان‌ها سهمی از آن را به خود اختصاص داده‌اند. محمد الغبان، فالح الساری، نعیم العبودی، فیان صبری، رشید العزاوی، محمد الکربولی، عمار طعمه، ارشد الصالحی، صباح الساعدی، فلاح زیدان، محمد تمیم، جوان احسان، یوسف الکلابی، صائب خدر، نبیل الطرفی عمده اعضای این کمیسیون هستند که هریک وابسته به یک جریان سیاسی هستند.
از سوی دیگر نمی‌توان فضای غالب این کمیته را متشکل از افراد حقوق‌دان و یا متخصص قانون اساسی تلقی کرد. علاوه بر این‌ها اظهارات نه چندان جدی‌ای مانند دعوت از اساتید دانشگاه و یا ایجاد یک سامانه اینترنتی برای گرفتن پیشنهادهای مردمی و مانند این امور بیش از اینکه تخصص این کمیسیون را نشان دهند، نشان از عدم جدیت این کمیسیون برای بازنگری در قانون اساسی دارد.
مردم و مرجعیت
مشارکت حداقلی مردم عراق در انتخابات سال گذشته به خوبی نشان داد که نمی‌توان سیاست‌مداران عراقی حاضر در پارلمان و ساختار سیاسی را نمایندگان گروه‌های مختلف مردم تلقی کرد. درواقع بسیاری از مردم با توجه به کاستی‌های فرآیند سیاسی در عراق بعد از ۲۰۰۳ اعتماد خود به صندوق‌های انتخابات را از دست داده‌اند و به نظر می‌رسد تنها مدافع ایشان در این تنگنا مرجعیت شیعی است که در آخرین بیانیه خود سیاست‌مداران را بعد از گذشت یک ماه از اعتراضات، غیرمصمم در پاسخگویی به مطالبات مردم تلقی کرد. در بیانیه مرجعیت که از سوی سید احمد صافی و در نماز جمعه کربلا خوانده شد، سیاست‌مداران از اتلاف وقت و گذر زمان بر حذر داشته شدند]
نتیجه‌گیری
با توجه به آنچه بیان شد، می‌توان گفت که بازنگری قانون اساسی که از ابتدای تدوین و تصویب از سوی نویسندگان آن پیش‌بینی شده بود، هیچ‌گاه به صورت جدی پیگری نشده است. از سویی به نظر می‌رسد که نگاه هریک از جریان‌ها و گروه‌ها به مسئله بازنگری با توجه به مصالح و خواسته‌های حزبی و جریانی خودشان است.
از سوی دیگر چگونگی و ترکیب کمیسیون قانون اساسی نشان می‌دهد که احتمالاً نباید انتظار اصلاحاتی اساسی از این کمیسیون داشت. در این میان نیز به نظر می‌رسد مردم و جوانانی که در خیابان‌ها حاضر هستند، صف خود را بیش از پیش از سیاست‌مداران منطقه سبز جدا خواهند کرد؛ هرچند شاید سیاست‌مداران با ارائه راه حل‌های مقطعی و پاک کردن صورت مسئله به جای پاسخ به آن بتوانند آتش تحرکات را کمی آرام کنند، ولی به نظر می‌رسد آتش مطالبات همچنان زیر خاکستر باقی بماند که در این صورت شاید صندوق‌های انتخابات دیگر نتوانند راه حل مسئله را پیش‌ِرو نهند و عراق به پیروی از تاریخ خود در عصر جدید به سمت کودتایی دیگر برود.
منبع: تبیین