چالش‌های حقوقی لایحه « اعطای تابعیت به فرزندان مادران ایرانی از ازدواج با اتباع خارجی»

موقعیت ایران در منطقه پرآشوب خاورمیانه و آسیای مرکزی و وقوع بحران‌های انسانی در مرزهای کشور، در کنار ثبات مثال‌زدنی ایران در دهه‌های اخیر باعث شده است تا در هنگام بروز تنش‌های انسانی در حول کشور تعداد زیادی از مهاجران خارجی به مرزها هجوم آورده و سپس برای بلندمدت در داخل مرزها ساکن شوند.

کد خبر: ۱۶۲۷۷۵

تاریخ: ۲۷ خرداد ۱۳۹۸ - ۲۱:۳۱

حمیدرضا ابراهیمی*

اولین مهاجرت وسیع از کشورهای همجوار به ایران در اواخر دهه 50 و با حمله شوروی به افغانستان آغاز شد. دولت برآمده از انقلاب اسلامی در ایران ضمن اعتقاد به برادری تاریخی ملت‌های ایران و افغانستان، وظیفه انسانی خود دانست تا این آوارگان جنگی را در کشور پذیرفته و اسکان دهد. تقریبا در همین مقطع زمانی با شروع جنگ تحمیلی رژیم بعثی حاکم در عراق نیز به اخراج جمع فراوانی از شهروندان شیعه و کرد با اتهام وابستگی به ایران نمود. فقدان برنامه‌ریزی بلندمدت و راهبردی برای پذیرش مهاجران باعث شد تا کشور هم از لحاظ زیرساخت‌های عمرانی و هم از لحاظ راهبردهای حقوقی و دیپلماتیک در زمینه تعامل با وضعیت مهاجران دچار مشکل شود. استمرار بحران افغانستان در دهه 90 میلادی با سیطره طالبان بر این کشور نیز به موج مهاجرت‌ها دامن زده و آمار افغانستانی‌های ساکن کشور را به رقم بیش از یک میلیون و پانصد هزار نفر(و بنا بر برخی آمارها فراتر از این میزان) رسانده است. این تعداد جمعیت مهاجر با سکونت در حاشیه شهرها و مناطق کمتر برخوردار به تدریج وارد تعامل با جامعه مقصد شده و ضمن ازدواج با اتباع ایرانی به تشکیل خانواده و فرزند آوری پرداخته‌اند.
تابعیت
تابعیت اصلی فرد از دو منظر ارائه می‌شود:
- سیستم خون: در این سیستم فرد بر اساس تابعیت پدر یا مادر خود و یا هر دوی آنها کسب تابعیت می‌کند. عمده استدلال هواداران این سیستم آن است که سیستم خون باعث کثرت جمعیت و در نتیجه افزایش قدرت اقتصادی و نظامی کشور خواهد شد.
- سیستم خاک: بر اساس این سیستم افراد بر اساس سرزمین تولد خود تابعیت کسب خواهند کرد. این سیستم در معاهدات جهانی مربوط به کاهش و محو بی‌تابعیتی طرفداران زیادی دارد چراکه براساس آن عملا هیچ کس بی‌تابعیت نخواهد ماند و هر فرد تابع مکانی است که در آن متولد خواهد شد. از دیگر استدلال‌های هواداران این سیستم نیز آن است که کنترل موثر یک دولت بر شهروندانی خواهد بود که در قلمروی خود زیست می‌کنند و عملا به سختی می‌تواند بر شهروندان خارج از کشور کنترل داشته باشد. شایان ذکر است که سیستم خاک مکمل سیستم خون خواهد بود و انتقال تابعیت از پدر عملا در همه جای جهان به رسمیت شناخته شده است. همچنین در مواردی خاص فرد می‌تواند با شرایطی دارای تابعیت اکتسابی شود که این تابعیت می‌تواند ناشی از ازدواج شهروندان دیگر کشورها، کسب تابعیت سایر دولت‌ها و خروج از تابعیت اصلی ایجاد شود و تابع قوانین داخلی دولت‌های جهان خواهد بود.
در قانون مدنی ایران مبحث تابعیت و تابعان ایران به این شکل تعریف شده است‌:
ماده ۹۷۶ قانون مدنی
اشخاص ذیل تبعه ایران محسوب می‌شوند:
۱- کلیه‌ ساکنین ایران به استثنای‌اشخاصی که تبعیت خارجی آنها مسلم باشد. تبعیت خارجی کسانی مسلم است که مدارک تابعیت آنها مورد اعتراض دولت ایران نباشد؛
۲- کسانی که پدر آنها ایرانی است اعم از اینکه در ایران یا درخارجه متولد شده باشند؛
۳- کسانی که در ایران متولد شده و پدر و مادر آنان غیرمعلوم باشند؛
۴- کسانی که در ایران از پدر و مادر خارجی که یکی از آنها در ایران متولد شده به وجود آمده‌اند؛
۵- کسانی که در ایران از پدری که تبعه خارجه است به وجود آمده و بلافاصله پس از رسیدن به 18 سال تمام لااقل یک سال دیگر در ایران اقامت کرده باشند و الا قبول شدن آنها به تابعیت ایران بر طبق مقرراتی خواهد بود که مطابق قانون برای تحصیل تابعیت ایران مقرر است؛
۶- هر زن تبعه‌ خارجی که شوهر ایرانی اختیار کند؛
۷- هر تبعه‌ خارجی که تابعیت ایران را تحصیل کرده باشد.
قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل
از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی 1385
ماده واحده- فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی که در ایران متولد شده یا حداکثر تا یک‌سال پس از تصویب این قانون در ایران متولد می‌شوند می‌توانند بعد از رسیدن به سن 18 سال تمام تقاضای تابعیت ایرانی نمایند. این افراد در صورت نداشتن سوء پیشینه کیفری یا امنیتی واعلام رد تابعیت غیرایرانی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند.
وزارت کشور نسبت به احراز ولادت طفل در ایران و صدور پروانه ازدواج موضوع ماده(1060) قانون مدنی اقدام می‌نماید و نیروی انتظامی نیز با اعلام وزارت کشور پروانه اقامت برای پدر خارجی مذکور در این ماده صادر می‌کند. فرزندان موضوع این ماده قبل از تحصیل تابعیت نیز مجاز به اقامت در ایران می‌باشند.
تبصره1- چنانچه سن مشمولین این ماده در زمان تصویب بیش از 18 سال تمام باشد باید حداکثر ظرف یک‌سال اقدام به تقاضای تابعیت ایرانی نمایند.
تبصره2- از تاریخ تصویب این قانون کسانی‌که در اثر ازدواج زن ایرانی ومرد خارجی درایران متولد شوند و ازدواج والدین آنان از ابتدا با رعایت ماده‌(1060) قانون مدنی به ثبت رسیده باشد، پس از رسیدن به سن 18 سال تمام و حداکثر ظرف مدت یک‌سال، بدون رعایت شرط سکونت مندرج در ماده (979) قانون مدنی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند.
در مورد دو قانون فوق باید به این نکته توجه داشت که برای یک موضوع حقوقی واحد نباید چند نوع قانون نگارش شود و یک موضوع عملا تحت حاکمیت چند قانون مختلف واقع شود. در مورد بحث تابعیت اتباع بیگانه در بند 4 ماده 976 قانون مدنی این نکته ذکر شده است که اطفال حاصل از ازدواج بین اتباع خارجی که لااقل یکی از آنها متولد ایران هستند تبعه ایران محسوب می‌گردند. در ادامه اداره حقوقی دادگستری نیز در نظریه‌ای موسع اعلام نموده است که مفهوم این ماده به فرزندان متولد از ازدواج بین مادران ایرانی و اتباع بیگانه نیز قابل تسری است. حتی در صورت سختگیری حقوقی در الفاظ نیز صرف اصلاح این ماده و درج یک عبارت ساده «فرزندان حاصل از ازدواج با زنان ایرانی نیز تبعه ایران محسوب می‌شوند» می‌توانست به راحتی مشکلات موجود را بر طرف کرده و زمینه را برای اعطای تابعیت به این افراد فراهم آورد.
در بند 5 این ماده نیز نسبت به امکان اخذ تابعیت برای فرزندان اتباع خارجی در ایران بعد از سن 18 سالگی‌اشاره شده است که این ماده حتی لزوم متولد ایران بودن مادر یا پدر را نیز مطرح نکرده است. تنها موضوع ناقص در این ماده شرایط طفل تا 18 سالگی است که در این مورد نیز می‌توان با وضع قوانین حمایتی تا 18 سالگی نقص ماده را تکمیل و از قانون‌گذاری جدید جلوگیری کرد.
ماده واحده مصوب مجلس که به نوعی قرار بود تا جایگزین بندهای 4و 5 ماده 976 قانون مدنی شود، عملا پیچیدگی‌های جدیدی را به وجود آورده است. این ماده واحده شرط ثبت قانونی ازدواج را به شرایط اخذ تابعیت اضافه کرده است که فی‌نفسه امر مذمومی نیست اما با فلسفه اراده مجلس مبنی بر حل مشکل تابعیت کودکان بی‌تابعیت در تضاد است. در حالیکه فرزندان حاصل از ازدواج بین دو تبعه خارجی که یکی از آنان متولد ایران است بدون هیچ تشریفاتی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند، گذاشتن شروطی مثل عدم سوء پیشینه و... برای فرزندان مادران ایرانی موجه به نظر نمی‌رسد و این امر عدم وجود وحدت رویه در امر تقنین در این موارد را نشان می‌دهد.
همانطور که ملاحظه شد عملا از لحاظ وجود قانون در زمینه بحث تابعیت فرزندان مادران ایرانی خلایی وجود ندارد و اگر مشکلاتی هست مربوط به جزئیات قوانین است که باید مورد اصلاح واقع شوند. قانون‌گذاری جدید همانطور که در فقره ماده واحده سال 1385 مشاهده شد تنها گره قانونی موضوع تابعیت را کورتر می‌نماید و مشکلی را بر طرف نمی‌کند.
با این حال دولت و مجلس مجدداً در اردیبهشت 1398 لایحه‌ای را به شرح زیر به تصویب رساندند.
قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی 1398 (لایحه قانونی جدید مصوب مجلس)
ماده واحده – فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی که قبل یا بعد از تصویب این قانون متولد شده یا می‌شوند، قبل از رسیدن به سن ۱۸ سال تمام شمسی به درخواست مادر ایرانی به تابعیت ایران در می‌آیند.
فرزندان مذکور پس از رسیدن به سن ۱۸ سال تمام شمسی، در صورت عدم تقاضای مادر ایرانی می‌توانند تابعیت ایران را تقاضا کنند که در صورت نداشتن مشکل امنیتی (به تشخیص وزارت اطلاعات) به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند.
پاسخ به استعلام امنیتی باید حداکثر ظرف مدت سه ماه انجام شود و نیروی انتظامی مکلف است نسبت به صدور پروانه اقامت برای پدر غیرایرانی اقدام کند.
تبصره ۱: در صورتی که پدر یا مادر متقاضی در قید حیات نبوده و یا در دسترس نباشند، در صورت ابهام در احراز نسب متقاضی، احراز نسب با دادگاه صالح می‌باشد.
تبصره ۲: افراد فاقد تابعیتی که خود یا حداقل یکی از والدین‌شان در ایران متولد شده باشند می‌توانند بعد از رسیدن به سن ۱۸ سال تمام شمسی تابعیت ایرانی را تقاضا کنند که در صورت نداشتن سوء‌پیشینه کیفری و نیز نداشتن مشکل امنیتی (به تشخیص وزارت اطلاعات) به تابعیت ایران پذیرفته
می‌شوند.
این قانون که در اردیبهشت سال 98 به تصویب مجلس رسیده است و هنوز در شورای نگهبان تعیین تکلیف نهایی نشده است، علاوه‌بر مشکل قبلی که باقی ماندن بندهای ماده 976 و اضافه شدن یک قانون جدید به آن می‌باشد، مشکلات جدیدی هم ایجاد نموده است که یک نمونه آن الزام به صدور پروانه اقامت برای پدر غیر ایرانی است. الزام به این عمل بدون هیچ قید و شرط قانونی و حتی استعلام قضایی و انتظامی امری بسیار عجیب به نظر می‌رسد. ضمن اینکه تعداد بسیاری از شهروندان خارجی بدون طی تشریفات و به صورت قاچاق وارد کشور شده‌اند که این امر جرم محسوب شده و الزام دولت به صدور پروانه اقامت برای افرادی که مسلم‌ترین قواعد ورود به خاک کشور را نقض نموده‌اند امری بسیار عجیب به نظر می‌رسد.
مبحث بعدی حذف شرایط پیش از ازدواج با اتباع بیگانه بر اساس ماده 1060 قانون مدنی برای اتباع بیگانه است. ازدواج زنان با اتباع بیگانه دارای تشریفات قانونی است که تخطی از آن جرم تلقی می‌شود، این امر زمانی نگران‌کننده‌تر می‌شود که طیبه سیاوشی از نمایندگان حامی این قانون در مصاحبه‌ای اعلام کرده است که صرف وجود صیغه‌نامه برای اثبات ازدواج با اتباع بیگانه کفایت می‌کند، که این امر نوعی همسان دانستن ازدواج با اتباع بیگانه و شهروندان داخلی است که مغایر صریح ماده 1060 قانون مدنی می‌باشد. اگر یک شهروند خارجی مطلع باشد که بدون داشتن مجوز ازدواج و به صرف یک برگ صیغه‌نامه هم می‌تواند پروانه اقامت اخذ کند و هم برای فرزندش شناسنامه اخذ نماید اصولا به چه علت باید رغبتی برای انجام فرآیند قانونی ازدواج با زنان ایرانی داشته باشد و چه موضوعیتی برای ماده 1060 قانون مدنی باقی می‌ماند؟
گرچه طبق ماده ۱۷ قانون ازدواج و ماده ۱۰۶۰ قانون مدنی، ازدواج ایرانی با تبعه خارجی در مواردی که هم منع قانونی ندارد، موکول به اجازه مخصوص از طرف دولت، به ترتیب ذکر شده است و بدون اجازه وزارت کشور، ثبت آن ممکن نیست، با وجود این، طبق قسمت اخیر ماده ۱۷ مزبور، در صورت عدم تحصیل اجازه و اقدام به ازدواج با زن ایرانی، مستوجب تحمل حبس تأدیبی از یک تا ۳ سال خواهد بود. ضمن آنکه، عدم ثبت واقعه نکاح طبق ماده ۶۴۵ قانون مجازات اسلامی جرم بوده و مستوجب مجازات مقرر درآن است. لذا در صورت مراجعه فرد برای اخذ شناسنامه برای فرزندش در حالیکه ازدواج خود را ثبت نکرده است عملا دوایر دولتی با مراجعه یک مجرم مواجه هستند که باید حسب مقررات محاکمه
شود.
درکنار این موضوع باید به این نکته نیز توجه کرد که در دنیای حقوق بین‌الملل در عصر فعلی تمرکز زیادی برای حل معضل افراد چند تابعیتی انجام شده است درحالیکه این اقدام مجددا باعث پیدایش قشر بزرگی از‌اشخاص چند تابعیتی در داخل کشور می‌گردد که هنگام‌اشتغال و یا تصدی به برخی امور لشکری و کشوری ممکن است مشکلاتی را از حیث امنیت برای کشور ایجاد کنند ضمن اینکه در صلاحیت قضایی کشور نیز خدشه وارد شده و این امکان وجود دارد که با فرار مجرمین به کشورهای عراق و افغانستان عملا ایران قادر به اعمال صلاحیت قضایی بر این شهروندان نباشد. شهروندان عراقی و افغانستانی ساکن ایران و فرزندان ایران هرگز افراد بدون تابعیت محسوب نمی‌گردند، آنها قهراً حسب مقررات کشور خود، شهروند رسمی و دارای تابعیت محسوب می‌شوند و راه‌حل ساماندهی به مشکلات فرزندان آنان در ایران الزاما به رسمیت شناختن ازدواج‌های غیرقانونی آنان و اعطای تابعیت مضاعف به فرزندان آنان نیست. به رسمیت شناختن ازدواج‌های غیرقانونی این افراد به طور قانونی باعث خروج همسران این‌اشخاص از تابعیت ایران و تبعات حقوقی، اجتماعی و مالی سنگینی برای کشور می‌گردد و اعطای تابعیت مضاعف به فرزندان این‌اشخاص نیز در آینده‌ای نزدیک و با ورود این افراد به دستگاه دیوان سالاری کشور باعث می‌شود تا مشکل محدودی که امروزه با عنوان مدیران دو تابعیتی در کشور وجود دارد، تبدیل به یک معضل تقریبا لاینحل شود که ده‌ها هزار شهروند دوتابعیتی را درگیر خود کرده است. راه‌حل مناسب برای این معضل راهی میانه است که ضمن اعطای حقوق انسانی افراد در تحصیل و یافتن شغل شرافتمندانه، از ورود دائم به تابعیت ایران و ایجاد هرج و مرج در نظام بوروکراسی کشور جلوگیری به عمل آورد. توجه به این نکته نیز ضروری است که فارغ از هرگونه تصمیمات احساسی و انتزاعی، هدف از هر گونه قانون‌گذاری در این زمینه باید روی این نکته متمرکز شود که شهروندان دارای تابعیت بیگانه پس از مدتی زندگی و ‌اشتغال در ایران، ضمن توانمند شدن و یادگیری حرفه‌های مفید به کشور پدری خود برگردند و ضمن خدمت به کشور خود، با تسهیلات سیاسی لازم بتوانند به سهولت برای دیدار با اقوام و خویشان به ایران رفت و آمد نمایند، نه آنکه با تدابیری ‌اشتباه زمینه را برای سکونت دائمی و به وجود آمدن معضلات فراوان مذهبی، اجتماعی و امنیتی به وجود بیاوریم.
*کارشناس ارشد حقوق بشر