گزارش کیهان از لزوم اصلاح ساختار بودجه

چگونه شرکت‌های دولتی ۷۰ درصد بودجه کشور را می‌بلعند

در شرایطی که کمتر از 50 روز به اتمام مهلت اصلاح ساختار بودجه از سوی دولت و مجلس باقی مانده است ولی هنوز معلوم نیست این دو قوه تا کنون برای انجام این کار مهم و اساسی چه کرده‌اند.

کد خبر: ۱۶۱۷۰۰

تاریخ: ۱۱ خرداد ۱۳۹۸ - ۲۰:۱۰

سرویس اقتصادی-

ماجرا از این قرار است که بودجه‌های سالیانه کشور سالهاست از ایرادات ساختاری رنج می‌برد و این نقایص اساسی بسترساز بسیاری از مشکلات پیدا و پنهان کشور و فسادهای مختلف شده است. مقامات دولت ومجلس در ادوار مختلف هر کدام به نوعی به این‌اشکالات مهم‌اشاره کرده‌اند اما هیچ گاه عزم جدی برای رفع این ایرادات مشاهده نشده است . این وضعیت ادامه داشت تا اینکه تا سال گذشته ارائه لایحه بودجه به مجلس بااندکی تاخیر از سوی دولت صورت گرفت و دلیل این تاخیر هم رفع برخی ایرادات ساختاری رهبر انقلاب نسبت به لایحه بودجه اعلام شد؛ البته بعد از اینکه لایحه بودجه ارائه شد مشخص گردید مشکلات ساختاری بودجه‌ریزی همچنان باقی است و فقط برخی نکات غیرساختاری از سوی دولت در بودجه لحاظ شده است.
این شرایط و ابقای‌اشکالات ساختاری بودجه موجب شد تا رهبر معظم انقلاب با هشدار نسبت به این موضوع، رفع این‌اشکالات را از مسئولین اجرایی کشور طلب کنند، چنانچه علی لاریجانی، رئیس‌مجلس شورای اسلامی در 17 بهمن 97 اعلام کرد: «رهبر انقلاب با تدبیر، دستور اصلاح ساختار بودجه ریزی کشور در مدت چهار ماه آینده را دادند.»
یک ماه پس از علنی شدن دستور رهبری هم اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس‌جمهور با‌اشاره به تاکید رهبر معظم انقلاب در تدوین برنامه‌ای برای اصلاح ساختار بودجه اعلام کرد: اصلاح ساختار بودجه در شرایط کنونی، کاری پرفایده، سودمند و در جهت منافع کشور است.
استقبال مسئولین اعم از مجلس و دولت، این امید را تقویت کرد که اصلاحاتی در بودجه 98 اعمال خواهد شد اما با توجه کمبود وقت و نبود همت لازم برای این کار، اصلاح ساختار بودجه به چهار ماه نخست امسال موکول شد؛ چهار ماهی که در حال حاضر بیش از نیمی از آن سپری شده و باید دید با اتمام تیر ماه، چه اقداماتی در این زمینه انجام خواهد شد.
البته تاکنون خبر خاصی از اصلاحات در طول بیش از دو ماه گذشته منتشر نشده و رهبر معظم انقلاب هم در همین باره در دیدار رمضانی خود با مسئولان ضمن تاکید مجدد برای اصلاح ساختار بودجه ، به مقامات کشور فرمودند: «قرار بر این شد که در چهار ماه اوّل سال ۹۸، مجلس و دولت با همکاری [همدیگر،] این مشکل ساختاری بودجه را برطرف کنند، حل کنند؛ دو ماهش گذشته، الان دو ماه بیشتر باقی نیست.»
در همین راستا حسینعلی حاجی دلیگانی، عضو کمیسیون برنامه، بودجه مجلس هم اعلام کرده تاکنون لایحه‌ای در‌باره اصلاح ساختار بودجه به مجلس واصل نشده است.
بهرحال در شرایطی که کمتر از 50 روز به اتمام مهلت دولت و مجلس برای اصلاح بودجه باقی مانده است نگاهی به اصلی‌ترین ایرادات بودجه‌ریزی کشور خواهیم داشت تا‌اشکالات اساسی بودجه‌ریزی کشور را بررسی کرده باشیم.
بودجه‌ای که توسط شرکت‌های دولتی
بلعیده می‌شود
بدون شک مهم‌ترین مشکل کنونی بودجه کشور، غیر شفاف بودن آن است. همین نبود شفافیت سبب شده تا منافذی در بودجه شکل گیرد که امکان فساد را به نوعی برای قانون دان‌های قانون شکن فراهم می‌کند.
برای فهم دقیقتر این موضوع یادآور می‌شویم لایحه بودجه شامل «منابع عمومی» و «شرکت‌های دولتی» است که سهم شرکت‌های دولتی تقریبا سه برابر بودجه عمومی می‌باشد.
به عبارت بهتر، در حال حاضر بودجه سال 98 یک تریلیون و 703 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که 407 هزار میلیارد تومان آن بودجه عمومی بوده و یک تریلیون و 274 هزار میلیارد تومان آن بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» است.
این در حالی است که بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» در سال 1397 حدود 800 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود و این رقم برای سال جاری بیش از 400 هزار میلیارد تومان (معادل 50 درصد افزایش) بیشتر شده است!
تاسف انگیزتر این است که آنچه دولت به عنوان سند بودجه منتشر می‌کند، صرفا «بودجه عمومی» بوده و خبری از جزئیات بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک ها» نیست. به عبارت دیگر، سرنوشت حدود 70 درصد حجم بودجه همواره تحت‌الشعاع بودجه عمومی قرار گرفته و ریز عملکرد آن مشخص نمی‌شود.
اگر به جدول خلاصه بودجه کل کشور رجوع کنید صرفا ردیفی تحت عنوان کلی «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک ها» می‌بینید بدون اینکه مشخص شود این ردیف که حجم عمده بودجه را تشکیل می‌دهد چگونه خرج می‌شود!
متاسفانه نحوه درآمد و هزینه بودجه این شرکت‌ها همانند بودجه عمومی در معرض عموم قرار نگرفته و آنچنانکه به بودجه عمومی توجه می‌شود مورد بررسی مجلس قرار نمی‌گیرد، به همین دلیل معمولا اخبار چندانی از آن درز نمی‌کند و دست آخر مشخص نمی‌شود چه وضعیتی دارد.
در همین زمینه پیش‌تر نیز در روزنامه کیهان نوشته بودیم شفاف نبودن حجم عمده بودجه کشور، سؤالاتی در این زمینه ایجاد کرده که پس از درج آن، سازمان برنامه و بودجه طی توضیحاتی با ذکر این مطلب که «به لحاظ ضرورت رعایت اصل حکمرانی شرکتی و اصلاح ساختار نظارتی باید اقدامات اصلاحی صورت پذیرد» بر گفته‌های ما صحه گذاشت.
البته در این زمینه محمد باقر نوبخت رئیس‌سازمان برنامه و بودجه و انصاری رئیس‌سازمان اداری و استخدامی، در بخشنامه‌ای شرکتهای دولتی را مکلف کردند تا پایان تیر ماه نسبت به ارائه اطلاعات و آمار نیروی انسانی خود بر اساس جزء 5 بند ط تبصره 2 قانون بودجه سال 1398 اقدام نمایند.
در ادامه این بخشنامه آمده است شرکتهای دولتی بایستی با توجه به اصلاحیه احتمالی قانون بودجه 98 و لایحه بودجه 99 درخصوص ارائه تأییدیه مربوط به محاسبه هزینه‌های پرسنلی حداکثر تا پایان تیر ماه اقدام نمایند.
بودجه اختصاصی
برای دستگاه‌های دولتی!
یکی دیگر از مهم‌ترین انتقادات وارد بر بودجه‌ریزی مرسوم، اختصاص بودجه‌هایی برای دستگاه‌های دولتی (خارج از خزانه کل) می‌باشد؛ به عبارت دیگر در لایحه بودجه سال آینده (همانند هر سال) درآمدهایی در نظر گرفته می‌شود که خارج از خزانه کل و در دستگاه‌های اجرایی مانند وزارتخانه و... به طور جداگانه می‌رود.
لایحه پیشنهادی بودجه نشان می‌دهد برای سال آینده بیش از 70 هزار میلیارد تومان درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی در نظر گرفته شده که در جای خود محل سؤال است؛ چراکه با تجمیع تمام درآمدهای کشور در خزانه کل، می‌توان به راحتی سهم هر دستگاه و جزئیات آن را مشاهده کرد، اما با این روش نه تنها 70 هزار میلیارد تومان مذکور در خزانه کل نمی‌آید بلکه نحوه هزینه‌کرد آن هم
معلوم نیست.
این در حالی است که اصل 53 قانون اساسی به صراحت بیان کرده است: «کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.» بر این اساس، تعیین بودجه اختصاصی برای برخی دستگاه‌ها که درآمدشان را از خزانه‌داری کل جدا کرده‌اند علاوه‌بر اینکه مانع شفافیت است، با نص صریح قانون اساسی منافات دارد.
حقوق‌های نجومی
نتیجه بودجه غیر شفاف!
همانطور که‌اشاره شد، یکی از‌اشکالات غیرشفاف بودن بودجه کشور امکان بروز فساد می‌باشد که یکی از مصادیق آن همین حقوق‌های نجومی است. به عبارت دیگر، ساختار غیر شفاف بودجه شرکت‌های دولتی این امکان را به وجود می‌آورد که حقوق‌های نامتعارفی در دستگاه‌های دولتی و وابسته آن پرداخت شود.
در همین زمینه، وحید شقاقی شهری، کارشناس اقتصادی‌ بیان کرد: 70 درصد بودجه کل کشور به شرکتهای دولتی اختصاص پیدا می‌کند که نحوه هزینه‌کرد در این شرکتها شفاف نیست. بسیاری از مفاسد اقتصادی، اعم از حقوق‌های نجومی، استخدام‌های خارج از قاعده، فساد و رانت در همین شرکتهای دولتی به‌وقوع پیوسته است.
به‌گفته وی، بسیاری از شرکت‌های دولتی در 10 سال اخیر به‌سمت زیان‌دهی حرکت کرده‌اند  و به‌جای اینکه اندازه و حجم دولت و شرکت‌های دولتی کاهش پیدا کند یک روند صعودی را طی کرده‌اند!
حاشیه امن برای 70 درصد بودجه،
جنجال برای 0.25 صدم بودجه!
یک نکته‌ای که در این میان هست، این است که هر سال در موعد تنظیم و بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی روزنامه‌ها و رسانه‌های زنجیره‌ای دست به جوسازی بر روی بودجه برخی نهادهای خاص و البته اسلامی می‌زنند و این گونه وانمود می‌کنند که گویی این نهادها کل بودجه کشور را بلعیده و به جایی هم پاسخگو نیستند!
مثلا سال گذشته درباره بودجه جامعه‌المصطفی جنجالی به پا کردند که البته بعدها معلوم شد هدف این جنجال ،پنهان سازی بودجه‌های سؤال برانگیز دستگاههای وابسته به خودشان بوده است. محور اصلی این جنجال‌، به جدول شماره 17 مربوط می‌شد که مختص بودجه نهادها و موسساتی نظیر جامعه المصطفی بود که کلا برای سال جاری، 400 میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود. این بودجه در مقایسه با بودجه 407 هزار میلیارد تومانی عمومی کشور کمتر از یک دهم درصد است. نکته دیگر آنکه بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر بودجه عمومی کشور است و با این حساب بودجه این نهادهای دینی و فرهنگی 25 صدم درصد بودجه کل کشور می‌شود!
همچنین این جنجال سازی درحالی صورت گرفته بود که سال 97نیز 80 درصد بودجه نهادهای قرآنی کاهش یافته بود و حتی از همان مقدار بودجه اعلامی هم کمتر از 30 درصد پرداخت شد که این بیانگر تحریم مضاعف فرهنگ اسلامی در دولت یازدهم و دوازدهم دارد.
آینده فروشی گسترده
با گسترش اوراق بدهی
یکی دیگر از رویکرد‌های مخاطره آمیز دولت حسن روحانی در بودجه (که البته پیش‌تر هم وجود داشته) گسترش اوراق بدهی است که به نوعی آینده فروشی و بدهکار کردن کشور درآینده می‌باشد.
این رویکرد دولت البته مسبوق به سابقه بوده و حتی غلامرضا شافعی، رئیس‌‌اتاق بازرگانی ایران نیز در این باره گفته بود: «دولت برای پوشش هزینه‌های غیرمتعارف و در راستای تراز کردن سند بودجه، منابعی را از محل انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه بیش از توان خود در نظر می‌گیرد که خطر عدم توازن وضع مالی دولت در سال‌های آتی را در پی خواهد داشت.»
تداوم رویه استفاده از این اوراق می‌تواند به بحران بدهی در آینده تبدیل شود علاوه‌بر اینکه گسترش اوراق مشارکت به معنای بزرگ شدن بخش عمومی و جایگزینی بخش خصوصی است که با روح حاکم بر اصل سیاست‌های اصل ۴۴ و اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد.
با این حال، دولت نه تنها در راستای برطرف کردن رویکرد ‌اشتباه گذشته خود گامی برنداشته بلکه در بودجه سال 98 سهم قابل توجهی از منابع درآمدی خود را بر پایه همین اوراق قرار داده است؛ در این زمینه وحید شقاقی شهری، کارشناس اقتصادی چندی پیش در همین زمینه گفته بود: «دولت پیش‌بینی کرده تا سال آینده ۴۴ هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر کند، در حالی که این مسئله بسیار خطرناک است.»
نظام ناعادلانه مالیاتی
یکی دیگر از ایرادات بودجه مربوط به درآمدهای مالیاتی است که متاسفانه به طور ناعادلانه‌ای از برخی اقشار گرفته می‌شود. البته چندی پیش معاون سازمان مالیاتی از کشف سوءاستفاده از 3000 کارت بازرگانی با بررسی تراکنش‌های بانکی خبر داد و گفت: سال گذشته ۲۵۰۰ مورد فرار مالیاتی شناسایی شد.
با تمام این اوصاف همچنان بار درآمدهای مالیاتی بر دوش تولید‌کننده، کارمند و کارگر است که عمدتا از شرایط مناسبی به لحاظ معیشتی برخوردار نیستند؛ از سوی دیگر، اقشاری در جامعه هستند که هیچ مالیاتی بابت سرمایه شان پرداخت نمی‌کنند؛ ضمن اینکه در موارد عدیده‌ای هم شاهد فرار مالیاتی هستیم، به این معنا که فرد یا سازمانی مکلف به پرداخت مالیات شده، اما پرداخت آن را نمی‌کند! حداقل ارقامی که برای فرار مالیاتی از سوی رئیس‌سابق سازمان مالیاتی عنوان شدرقم 40هزار میلیارد تومان بود که البته کارشناسان رقمهای بسیار درشتری را برای فرار مالیاتی اعلام کرده‌اند که علت اصلی آن به معیوب بودن ساختار بودجه‌ریزی برمی گردد.
در همین زمینه، محمدرضا پورابراهیمی، رئیس‌کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی چندی پیش وعده داد: «ساختار بودجه را به نحوی اصلاح خواهیم کرد که اثر تحریم نفتی در اقتصاد ایران امسال به حداقل ممکن و در سال‌های آینده به صفر برسد. درخصوص موضوع مالیات‌ها نیز تغییرات اساسی در دستور کار قرار گرفته، همچنین موضوع یارانه‌های موجود هم در دستور کار است.»
البته این وعده مشخص نیست چه زمانی محقق می‌شود.
یارانه‌های بی‌هدف
نکته دیگر اینکه ، در بودجه سالانه کشور هیچ توجهی به مبلغ عظیم یارانه‌ها (چه پنهان و چه آشکار) نمی‌شود و هیچگاه مشخص نشده که آیا مردم از این همه یارانه موجود بهره مند می‌شوند یا فقط به اسم آنها مبلغ عظیمی از یارانه تخصیص داده می‌شود.
بر اساس گزارش سازمان برنامه و بودجه حدود 900 هزار میلیارد تومان یارانه پنهان در اقتصاد وجود دارد اما این رقم بزرگ تاثیر محسوسی در زندگی مردم ایجاد نکرده، چرا که عمده این یارانه در حوزه سوخت بوده و مردم به طور یکسان و یک اندازه از انرژی استفاده نمی‌کنند.
در این باره، سید محمد حسینی شاهرودی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی اعلام کرد 67 هزار میلیارد تومان از یارانه سوخت به دهک‌های پر درآمد می‌رسد، در حالی که سهم دهک‌های کم درآمد تنها سه هزار میلیارد تومان است.
بر همین اساس، نیاز ضروری به اصلاح وضع یارانه‌ها وجود دارد، البته دولت در این زمینه تاکنون به طور فشل رفتار کرده و حتی در حذف یارانه پردرآمدها که صرفا باری بر دوش هزینه‌های دولت هستند کوتاهی کرده است. با این وصف، دولت اگر واقعا قصد اصلاح ساختار بودجه را داشته باشد نباید نسبت موضوع یارانه‌ها بی‌تفاوت باشد.
در این جهت، محمدحسین حسین‌زاده بحرینی، دیگر نماینده مجلس با بیان اینکه هزار هزار میلیارد تومان نیز متعلق به یارانه پنهان در حامل‌های انرژی است، اظهار داشت: «هر سال این مبلغ تکرار می‌شود و تنها ۵۰۰ هزار میلیارد تومان است که مجلس در مورد آن فکر می‌کند و از این مبلغ ۶۲ هزار میلیارد تومان صرف ساخت و ساز و عمران می‌شود و مابقی آن بودجه‌ای است که تکلیف آن از قبل مشخص است؛ مثلا بخش عمده آن را حقوق می‌دهیم. بنابراین بخش بسیار کوچکی از بودجه در حال مدیریت است و مجلس و دولت درباره بخش بزرگی یا به عبارتی بیش از ۹۰ درصد از بودجه کل منابع کشور برنامه‌ریزی اساسی ندارند.»