تحقق اقتصاد مقاومتی، نیازمند اصلاح قواعد و الزامات قانونی- فرهنگی

در باب ماهیت و معنای نامگذاری سال 96

کد خبر: ۱۰۱۶۵۷

تاریخ: ۲۸ فروردين ۱۳۹۶ - ۱۹:۳۶

سید محمدمهدی غمامی

نامگذاری سال‌ها که از سال 1369 (تحول درونی و اصلاح امور) تاکنون توسط مقام معظم رهبری شروع شده، تعیین صرف یک نام نیست که اگر این‌طور باشد لازم نیست شخص اول کشور آن را اعلام و بر تحقق آن در مجالس و پیام‌های مختلف اصرار نماید. در واقع نامگذاری سال بیان چالش‌ها و کاستی‌های ملی و ارایه مجموعه‌ای از راهبردهای آلی و ماهوی برای نیل به چشم‌انداز مورد نظر و تأمین مصالح عمومی است. به این ترتیب نامگذاری سال دارای ارزش حقوقی است و اهتمام برای تحقق آن بر تمام مقامات و اشخاص یک فرض قانونی است. به عبارت دیگر نامگذاری سال‌ها در راستای نظارت بر حسن اجرا و ارایه تفسیر سیاست‌های کلی که از اختیارات رهبری مطابق اصل 110 است تحلیل می‌شود و همان‌طور که این سیاست‌ها، جنبه مولوی و الزام‌آور دارند تفسیر و تبیین مفاد آنها هم از طرف مقام واضع دارای ارزش الزام‌آور است. متأسفانه فقدان همین درک از ماهیت نامگذاری سال‌ها باعث شده تا مفاد آن نیز مورد عنایت قرار نگیرد که اگر مورد توجه نسبی مجلس و دولت و حتی قوه قضائیه قرار می‌گرفت آسیب و کاستی‌های مورد نظر تا حد قابل قبولی مهار و رفع می‌شدند.
عنوان سال جاری (96) با سال قبل از جهت تأکید بر اجرای سیاست‌های «اقتصاد مقاومتی» (ابلاغی 1392) یکی است ولی تکرار عنوان، نشان از عدم اهتمام به مفاد نامگذاری و تحقق اهداف دارد. هر چند که سال قبل در ادامه عنوان «اقتصاد مقاومتی»، بر لزوم «اقدام و عمل» تأکید شده بود اما عدم دریافت ماهیت نامگذاری‌ها و البته برخی مقاومت‌ها ناشی از رانت‌های کلان اقتصادی و فرهنگ اشرافی رایج باعث شد تا معنای این نامگذاری‌ها در کما قرار گرفته و منافع عمومی همه شهروندان به ویژه در حوزه تولید و اشتغال تضییع شود. در نتیجه امسال در ادامه «اقتصاد مقاومتی» بر دو چالش جدی اقتصاد ایران، شامل «تولید و اشتغال» تأکید شده و لازم است هر یک از دستگاه‌های عمومی (اعم از دولتی و غیر دولتی) برنامه‌ای جدی و مؤثر برای تحقق آن تدارک ببینند.
هیئت وزیران پس از دریافت عنوان سال باید یک برنامه منسجم مبتنی بر سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی از جمله حول دو محور «ممنوعیت و مجازات واردات کالاهای خارجی دارای مشابه داخلی» و «حمایت دانش‌بنیان از محصولات داخلی برای بالا بردن کیفیت و استاندارد» جهت اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌های مربوط تنظیم می‌کرد. البته این تکلیف دولت، رافع مسئولیت مجلس و کمیسیون‌های متعدد آن نیست چرا که آنها نیز باید در اصلاح و تنقیح قوانین، مبتنی بر آسیب‌شناسی ناکارآمدی انبوه قوانین حمایت از تولید داخلی، اقدام می‌کردند و هر ساله گزارش‌های ارزیابی و اثرسنجی قوانین را از طریق مرکز پژوهش‌های مجلس دریافت و کاستی‌های آنها را تا حصول نتیجه مورد نظر برطرف می‌کردند و البته همه اینها مانع از توجه جدی به جنبه‌های فرهنگی اقتصاد مقاومتی نمی‌شود چرا که الزام بیرونی، همراه با گرایش به تجملات و فخرفروشی برندهای خارجی همواره به ناکارآمدی می‌انجامد. در این یادداشت حول کاستی‌های موجود در حمایت از تولیدات داخلی به برخی محورهای معیوب قوانین و مقررات خواهیم پرداخت.
الزام و ترویج فرهنگ مصرف تولیدات داخلی
شورای عالی انقلاب فرهنگی لازم است به جنبه‌های فرهنگی حمایت از تولیدات داخلی و عدم خرید کالاهای خارجی، در قالب مصوباتی متقن و اجرایی پرداخته و ساز و کارهایی برای اشرافیت‌زدایی از مدیران در همه سلسله مراتب تدارک ببیند. به عبارت دیگر شورای عالی انقلاب فرهنگی با توجه به ماهیت لازم‌الاجرای مصوباتش باید در دو سطح دستگاه‌های اجرایی و نهادهای غیردولتی، مقرراتی را وضع کند که هم تمایل به برند خارجی یا خرید کالاهای صرفاً ارزان و البته بی‌کیفیت چینی که برخی از فروشگاه‌ها اقدام به عرضه انبوه آنها می‌کنند از بین برود و سوی دیگر مقررات مربوط به تبلیغات کالاهای خارجی دارای مشابه داخلی ممنوع شود. برای مثال در ایام تعطیلات نوروز و بعد از سخنرانی مقام معظم رهبری در ابتدای سال 1396، صدا و سیما، آنتن این رسانه ملی را در اختیار تبلیغات برندهای خارجی از جمله سامسونگ و ال‌جی قرار داده، در حالی که بسیاری از تولیدکنندگان لوازم خانگی ایرانی با مشکل ورشکستگی روبرو هستند. فارغ از اینکه لازم بود بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی شورا مقرراتی منسجم وضع می‌کرد، در سال 1388، مقرراتی را تحت عنوان «سیاست‌ها و ضوابط حاکم بر تبلیغات محیطی» در جلسه 638 تصویب کرده که در جزء سوم از بند (الف)‌ آن مقرر شده است: «تبلیغات کالاهای خارجی نباید به نحوی باشد که موجب سلب اعتماد جامعه از تولیدات داخلی شود.» البته این مقرره از جهات مختلفی قابل انتقاد است و حداقل انتقاد به آن این است که مقرره به نحوی وضع شده که نهادهای موضوع بند (ج) این سیاست‌ها- جهت سازماندهی و نظارت- از جمله صدا و سیما، به نحو چشمگیری بر نقض این قواعد به هر دلیلی، اصرار داشته‌اند. در نتیجه اولاً این ضوابط به جهت فقدان ضمانت اجرا، فاقد اثر لازم حقوقی هستند و ثانیاً حوزه شمول این ضوابط برای تحقق اهداف، جامع نیست.
از سوی دیگر شورای عالی انقلاب فرهنگی لازم است در راستای بندهای (20) و (21) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، مقررات و ضوابطی را تصویب می‌کرد. مطابق این دو بند که برنامه‌ریزی برای تحقق آن از وظایف این شورا است باید «تقویت فرهنگ جهادی در ایجاد ارزش افزوده، تولید ثروت، بهره‌وری، کارآفرینی، سرمایه‌گذاری و اشتغال مولد و اعطای نشان اقتصاد مقاومتی به اشخاص دارای خدمات برجسته در این زمینه» و «تبیین ابعاد اقتصاد مقاومتی و گفتمان‌سازی آن به ویژه در محیط‌های علمی، آموزشی و رسانه‌ای و تبدیل آن به گفتمان فراگیر و رایج ملی» در کنار مجموعه اقدامات حقوقی اقتصادی این سیاست‌ها اجرایی می‌شد تا این نهاد که مشروعیت ساختاری و عملکردی خود را از رهبری اخذ می‌کند در بعد فرهنگی، بسترهای عملی سیاست‌های ابلاغی رهبری را فراهم نماید.
اصلاح عمومیت نهادی و کالایی
قوانین برای اجرای تام و قاطع نیاز دارند که جامعیت داشته باشند. جامعیت قانون نیز با نگارش صریح و به کار بردن عبارت «تمامی» یا «کلیه» دستگاه‌ها و اشخاص حاصل می‌شود که بر ممنوعیت ورود کالاهای دارای مشابه داخلی- تأکید بر کلمه مشابه و نه دقیقاً با همان مشخصات- به هر طریقی تصریح نماید. این عمومیت در واقع بین اشخاص عمومی چه دولتی و چه نظامی و همچنین اشخاص خصوصی نباید هیچ‌گونه تمایزی در نظر بگیرد. به این ترتیب «هیچ شخصی» نباید «هیچ کالای دارای نمونه مشابه» را وارد کند. این قاعده را البته «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» به نوعی بیان داشته است هر چند راه برای تفسیر و عدم تبعیت کاملاً بسته نیست، ولی در هر صورت هدف اصلی آن کاملاً مشخص است و آن عدم امکان واردات مخل به تولید داخلی است. از طرف دیگر قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیات‌های مستقیم (1391) تنها دستگاه‌های عمومی و دولتی را ملزم کرده است تا کلیه فعالیت‌های خدماتی، ساخت، نصب و تامین کالا، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های مورد نیاز طرح‌ها و پروژه‌های خود را فقط به شرکت‌های ایرانی ذی‌صلاح ارجاع دهند. ولی به هر حال این الزام هم از یک‌سو از طریق عالی‌ترین مقام همان دستگاه قابل نقض و واگذاری به طرف خارجی است و از طرف دیگر نسبت به اشخاص غیرعمومی یعنی اشخاص خصوصی اعمال نمی‌شود. این رویکرد را حدود یک سال قبل رهبر انقلاب با همین صراحت در خصوص ممنوعیت بکارگیری واردات اجناسی را که مشابه داخلی دارند در هشتم اردیبهشت 1395 بیان و آن را «مطلقا ممنوع» خواندند و افزودند: «برخی فروشگاه‌ها مقیدند که جز تولید داخلی نفروشند که باید به این انسان‌های باغیرت آفرین گفت. البته در برخی فروشگاه‌های عمدتا بزرگ و گاه وابسته به دستگاه‌های دولتی، همه اجناس، خارجی است که این کار زشت، عملا موجب بیکاری کارگر ایرانی و بهبود وضع کارگر خارجی می‌شود.»
به هر تقدیر این قاعده آن‌قدر جدی نقض می‌شود که آمارهای موجود به شکل بسیار تاسف‌باری نشان از فقدان تمهیدات موثر برای جلوگیری از ممانعت از ورود کالاهای دارای مشابه داخلی و ضربات مهلک به اقتصاد داخلی دارد. برای مثال بر اساس آمار گمرک در 11 ماه منتهی به بهمن 95 نزدیک به 271 تن رکاب دوچرخه، به ارزش دلاری 1/012/819 و ارزش ریالی 31/057/401/704 از کشورهای چین، تایوان، ایتالیا، امارات و اندونزی وارد شده است. یا بسیاری از دستگاه‌های حاکمیتی، برنج خارجی را به عنوان غذای اصلی خود، از کشورهای آمریکای جنوبی و هند به صورت نقد خریداری کرده‌اند در حالی که وزارت کشاورزی در پرداخت قیمت تضمینی محصولات کشاورزی به کشاورزان به علت فقدان منابع مالی نقد همواره با تاخیر عمل می‌کند.
از سوی دیگر برخی قوانین عمومیت لازم را برای جلوگیری از ورود کالاهای دارای مشابه خارجی ندارند. برای مثال تبصره بند(الف) ماده (30) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مقرر می‌دارد: «نمایندگی‌های جمهوری اسلامی ایران در خارج از کشور از ممنوعیت خرید خودروی سواری خارجی مستثنی هستند. نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مجاز است سالانه با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت دولت از محل اعتبارات سالانه مصوب خودروی خارجی خریداری نماید.» به این ترتیب از یک‌سو اگر خودرو سواری نباشد امکان ورود خودروی خارجی فراهم می‌شود چنانکه دستگاه‌های متعددی از جمله وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی، تحت عنوان خودروی دوکابینه یا دو دیفرانسیل که البته مشابه‌های متعدد داخلی دارد، صدها خودروی خارجی خریداری کرده‌اند. از طرف دیگر وجه استثنا کردن نیروی انتظامی نیز مشخص نیست. اگر جهت امور عملیاتی، نیروی انتظامی به خودروهای تیزرو نیازمند است چرا خودروسازهای داخلی خودروهای مورد نیاز را تولید نمی‌کنند و اگر مبنای این استثنا لزوم تامین امنیت عمومی باشد چرا فقط نیروی انتظامی باید استثنا شده و سایر نیروهای نظامی و امنیتی از این استثنا که البته وجود آن با توجه به امکان تولید خودروهای با کیفیت داخلی ممکن است محروم باشند. در واقع این گونه قانونگذاری از جهات مختلفی فاقد توجیه و قابلیت دفاع است.
اصلاح اطلاق بدون تبصره قوانین
قانون وقتی وضع می‌شود نباید بلافاصله توسط تبصره‌ها یا سایر قوانین مورد بی‌احترامی قرار گیرد و یا برخی نهادها از شمول الزام قانون به بهانه‌های سنتی و توجیه‌پذیر مستثنی شوند. اینکه قانونگذار حکیم است یا نه، مسئله‌ای جدی است که با نوع قانونگذاری پراستثنا، مدت‌ها مورد چالش جدی قرار گرفته است. در واقع هیچ روح کلی‌ای را نمی‌توان از عمده موضوعات قوانین استخراج کرد چون قانونگذاری جزیره‌ای بر نظام تقنینی کشور حاکم شده و بسیاری از نهادها تحت عنوان «مستلزم ذکر نام» یا ایرادات شورای نگهبان از شمول احکام کلی خارج شده‌اند. در چنین شرایطی وقتی قانونی حکم به لزوم مصرف کالاهای داخلی یا حمایت از تولید داخلی می‌کند بسیاری از نهادها چون از شمول قوانین خارج هستند و به اصطلاح از قانون اساسنامه خود تبعیت می‌کنند به راه خود ادامه خواهند داد. در چنین شرایطی اگر روحیه اشرافیگری و مصرف کالاهای لوکس نیز بر مدیران مربوط حاکم باشد به شکل غیرقابل کنترلی، نهادهای دولتی و عمومی از اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی دور خواهند شد.
وضع مجازات موثر بر قوانین
بسیار ناامیدکننده است وقتی که نماینده‌ای پیشنهاد می‌دهد تا در قانون بودجه 1396 که پر از احکام غیربودجه‌ای است، الزام شود قطعاتی در صنعت نفت توسط شرکت نفت و سایر پیمانکاران داخلی و خارجی فقط از داخل تامین شود، به جای تعمیم این الزام به سایر کالاها و قطعات، با پیشنهادش مخالفت شود. در ادامه نایب رئیس مجلس- رئیس وقت مجلس- و سایر نمایندگان نیز بر عدم توجه پیمانکاران و مسئولان مربوط به قوانین از جمله قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور اذعان کنند و البته برای رفع آن آسیب در سال «اقتصاد مقاومتی؛ اقدام و عمل»، اقدامی صورت نگیرد. در واقع مقتضی بود به قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی در فرآیند بودجه‌ریزی سالیانه، توجهی از حیث لزوم وضع ضمانت اجرای موثر می‌شد. برای مثال ماده(6) این قانون مقرر می‌کند: «وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است از ثبت سفارش کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌هایی که احکام این قانون را رعایت نکرده‌اند جلوگیری کند.» حال در صورتی که وزارت مذکور اقدام مقتضی را انجام نداد یا سایر دستگاه‌ها با استفاده از تبصره‌ها و اقتدارات خاص خود به الزامات قانون توجه نکردند چه ضمانت اجرای موثری در کار خواهد بود؟ باید قانون برای ممنوعیت‌ها و بایسته‌های خود، حکیمانه ضمانت اجرای موثر و قاطع وضع کند.
برای مثال «با فرض عمد» برای متصدیان مربوط در وزارت صنعت، معدن و تجارت، ضمن مجازات اداری انفاصل موقت برای بار اول و انفصال دائم برای بار دوم؛ جریمه نقدی بسیار سنگینی را برای متصدی و مقام مافوق او (مقام تاییدکننده) در نظر بگیرد. از طرف دیگر کالاهای دارای مشابه داخلی را نیز قاچاق دانسته و عامل ورود را برابر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (1392) مجازات کند. در این‌صورت می‌توان به این الزام سال جامه عمل پوشاند که «واردات کالاهایی که در داخل به قدر کافی تولید می‌شود، بایستی به صورت یک حرام شرعی و قانونی شناخته بشود؛ آنچه در داخل تولید می‌شود، از خارج وارد نشود.»
کارنامه قوه قضائیه
قوه قضائیه هم باید بر نقش خود در ارایه لوایح قضایی در زمینه اجرای سیاست‌های کلی از جمله سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و خاصه بند نوزدهم آن (شفاف‌سازی اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در حوزه‌های پولی، تجاری، ارزی و...) اقدام نماید. بدون تردید جرم‌انگاری و تنظیم سیاست جنایی در زمینه جلوگیری از واردات کالاهای مخل به اقتصاد ملی از طریق رانت‌ها و فضاهای غیرشفاف اقتصادی وظیفه قوه قضائیه و از اختیارات رئیس این قوه است. به این ترتیب ریاست قوه قضائیه باید به مراکز مربوط در قوه ماموریت فوری دهد تا قوانین مربوط را بر اساس بررسی اثرسنجی و لزوم موثر کردن مجازات‌های مربوط به ورود کالاهای دارای مشابه داخلی توسط هر شخصی اعم از حکومتی یا خصوصی یا نهادهای خصولتی (نهادهایی که به دلیل ابهام در ماهیت‌شان همواره از الزامات قانونی فرار می‌کنند) بررسی و پیشنهادات مقتضی را در قالب لایحه قضایی ارایه دهند.