۶۴۰۰ قانون و ۴۱ هزار حکم گرفتاری تولید در میدان چه‌کنم؟
اخیرا سیدعلی مدنی‌زاده؛ وزیر اقتصاد با انتقاد از حجم بالای قوانین، آئین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های دولتی، از تبدیل شدن دولت و حاکمیت به کارخانه تولید مقررات انتقاد کرده است. به گفته او، صدور مداوم مقررات جدید، در مواردی حتی با هدف تسهیل امور، به دلیل تعارض و تزاحم با قوانین موجود موجب افزایش سردرگمی تولیدکنندگان و تجار و ایجاد مانع در فعالیت بخش خصوصی شده است. وزیر اقتصاد تأکید کرده که تنقیح قوانین، رفع تعارض مقررات و ارتقای کیفیت قوانین جدید برای بهبود فضای کسب‌وکار ضروری است.
گزارش حاضر به بررسی نتایج پژوهش‌های طرح تنقیح قوانین و مقررات کشور که از سوی معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی انجام شده پرداخته است. طبق نتایج طرح مذکور، در ۹ حوزه صنعت، کشاورزی و منابع طبیعی، معدن، تجارت، میراث فرهنگی و گردشگری، حملونقل، بیمه، کار و تأمین اجتماعی که مستقیماً و غیرمستقیم با حوزه تولید و بخش خدمات مرتبط هستند، نشان می‌دهد حدود ۳۸ درصد از قوانین و ۲۹ درصد از احکام قانونی شناسایی شده در این ۹ حوزه، نامعتبر هستند.
لازم به توضیح است که حذف قوانین نامعتبر در سال‌های اخیر در مجلس شورای اسلامی پیگیری و با رفت‌وبرگشت‌های بین قوه مقننه و شورای نگهبان، بخش عمده قوانین نامعتبر حذف شده است. با این حال، تعداد بالای قوانین و احکام معتبر و همچنین تجارب جهانی نشان می‌دهد؛ ساده‌سازی مقررات به معنای حذف صرف قانون نیست؛ بلکه نیازمند بازبینی مستمر، حذف مقررات زائد و اصلاح قواعد ناکارآمد است. این فرآیند باید همگام با تغییرات اقتصادی و فناوری ادامه یابد تا بار اداری کاهش و محیط کسب‌وکار پیش‌بینی‌پذیرتر شود.
6400 قانون و 41 هزار حکم در تولید!
بررسی وضعیت قوانین و احکام قانونی در ۹ حوزه صنعت، کشاورزی و منابع طبیعی، معدن، تجارت، میراث فرهنگی و گردشگری، حملونقل، بیمه، کار و تأمین اجتماعی نشان می‌دهد که در طرح تنقیح قوانین و مقررات کشور که از سوی معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی انجام شده، در مجموع 6452 قانون و ۴۱ هزار و ۵۷۶ حکم قانونی در این حوزه‌ها شناسایی شده است. از این تعداد، 2451 قانون و ۱۲ هزار و ۷۰ حکم قانونی در زمره قوانین و احکام نامعتبر قرار گرفته است. به این ترتیب، حدود ۳۸ درصد از قوانین و ۲۹ درصد از احکام قانونی شناسایی شده در این ۹ حوزه نامعتبر است.
در میان حوزه‌های مورد بررسی، صنعت بیشترین حجم احکام قانونی را به خود اختصاص داده است؛ به طوری که از مجموع ۱۲ هزار و ۱۵۵ حکم قانونی این حوزه، 6387 حکم نامعتبر اعلام شده است. در این حوزه همچنین از مجموع ۱۴۵۰ قانون، ۵۹۳ قانون در وضعیت نامعتبر قرار دارد.
در حوزه کشاورزی و منابع طبیعی نیز ۱۷۰۶ قانون و ۱۱ هزار و ۴۵ حکم قانونی شناسایی شده که به ترتیب ۷۷۷ قانون و ۱۴۶۱ حکم نامعتبر است. این حوزه از نظر تعداد کل قوانین، بیشترین حجم قوانین را در میان حوزه‌های مورد بررسی دارد.
در حوزه حملونقل از مجموع ۱۱۵۹ قانون و 7381 حکم قانونی، به ترتیب ۲۱۰ قانون و ۱۱۲۷ حکم نامعتبر تشخیص داده شده است. در میراث فرهنگی و گردشگری نیز از مجموع ۵۵۹ قانون و 2019 حکم، ۲۹۶ قانون و ۱۰۱۶ حکم در زمره قوانین و احکام نامعتبر قرار دارد. در حوزه معدن نیز ۶۱۹ قانون و 2919 حکم قانونی شناسایی شده که از این میان ۲۵۸ قانون و ۸۲۵ حکم نامعتبر اعلام شده است. در حوزه تجارت هم با وجود آنکه فقط ۸۴ قانون شناسایی شده، تعداد احکام قانونی به 2211 مورد می‌‌رسد؛ از این تعداد، ۱۹ قانون و ۱۶۵ حکم نامعتبر است.
در سه حوزه دیگر، یعنی بیمه، کار و تأمین اجتماعی نیز که به شکل‌های مختلف با حوزه تولید و خدمات کشور مرتبط است؛ حجم قابل توجهی از مقررات شناسایی شده. در حوزه بیمه، از مجموع ۲۹۱ قانون و ۱۶۹۴ حکم قانونی، به ترتیب ۲۳ قانون و ۲۴۲ حکم نامعتبر است. در حوزه کار، ۱۸۶ قانون و ۱۰۴۲ حکم شناسایی شده که از این میان ۷۹ قانون و ۳۵۴ حکم نامعتبر است. همچنین در حوزه تأمین اجتماعی، از مجموع ۳۹۸ قانون و ۱۱۱۰ حکم، ۱۹۶ قانون و ۴۹۳ حکم در زمره مقررات نامعتبر قرار دارد.
3 پیامد مهم تورم قوانین
این نکته را باید متذکر شد که هیچ اقتصادی بدون قانون و مقررات نمی‌‌تواند به درستی عمل کند و حوزه‌هایی مانند حقوق مالکیت، رقابت، محیط‌زیست و ایمنی به چارچوب قانونی نیاز دارند. بنابراین، مسئله «قانون بد» یا «هرچه قانون کمتر، بهتر» نیست، بلکه مشکل زمانی ایجاد می‌شود که مقررات جدید بدون بازبینی و حذف قواعد قبلی انباشته شوند و مجموعه‌ای از قوانین و دستورالعمل‌های متعارض، هم‌پوشان و قدیمی شکل بگیرد.
در واقع در اقتصاد کارآمد، قانون باید قواعد روشن و قابل پیش‌بینی ایجاد کند اما پیچیدگی و تغییر مداوم مقررات، قانون را از ابزار تنظیم‌گری به هزینه‌ای برای فعالان اقتصادی تبدیل می‌کند. بنابراین مسئله فقط تعداد قوانین نیست، بلکه حجم، پیچیدگی، تعارض و به‌روز نبودن آنهاست. در ادامه، سه پیامد تورم قوانین بررسی می‌شود.
اولین پیامد، افزایش هزینه ورود به فعالیت اقتصادی است. هر مقرره می‌تواند برای کارآفرین به معنای صرف زمان، دریافت مجوز، استخدام نیروی متخصص و تحمل هزینه‌های حقوقی و اداری باشد. تعدد مجوزها و احتمال تعارض مقررات، منابع سرمایه‌گذار را به جای توسعه تولید، صرف فرآیندهای اداری می‌کند و در نهایت، عدم قطعیت مقرراتی به مانعی برای سرمایه‌گذاری تبدیل می‌شود.
پیامد دوم اینکه تغییر شرایط رقابت به زیان بنگاه‌های کوچک‌تر است. شرکت‌های بزرگ معمولا واحدهای حقوقی و مالی دارند و می‌توانند هزینه تغییرات مقرراتی را مدیریت کنند اما برای بنگاه‌های کوچک، همان الزامات می‌تواند بخش قابل‌توجهی از منابع مالی و مدیریتی را مصرف کند. سازمان OECD نیز تأکید کرده که بنگاه‌های کوچک‌تر به دلیل ظرفیت کمتر برای مدیریت پیچیدگی مقرراتی، معمولا با هزینه‌های بیشتری مواجه‌اند.
پیامد سوم، گسترش فعالیت‌های غیررسمی است. هرچه فعالیت رسمی از نظر هزینه و سهولت با فعالیت غیررسمی فاصله بیشتری داشته باشد، انگیزه خروج از چارچوب رسمی افزایش می‌یابد. بانک جهانی نیز بر ارتباط پیچیدگی مقررات شروع کسب‌وکار با سطوح بالاتر، غیررسمی شدن فعالیت‌ها و فساد تأکید کرده است. بنابراین، مقررات اضافی می‌تواند علاوه‌بر افزایش هزینه بنگاه‌ها، شفافیت اقتصادی، پایه مالیاتی و رقابت سالم را نیز تحت‌تأثیر قرار دهد.
تجربه جهانی؛ کاهش بار مقرراتی
مسئله تورم قوانین فقط مختص ایران نیست. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که ساده‌سازی مقررات و کاهش بار اداری، یک فرآیند مستمر حکمرانی است. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) نیز در گزارش ۲۰۲۶ خود بر همین مسئله تأکید کرده است. بر اساس این گزارش، انباشت مقررات در بسیاری از کشورها موجب افزایش حجم و پیچیدگی الزامات، فرآیندهای انطباق و تکالیف اداری شده و می‌تواند پویایی اقتصادی و بهره‌وری را کاهش دهد. در همین گزارش، ۷۲ درصد دولت‌های مورد بررسی و سازمان‌های بخش خصوصی در ۹۰ درصد کشورها، سطح مقررات و بروکراسی را بیش از حد ارزیابی کرده‌اند.
سازمان OECD اعلام کرده، برنامه‌های کاهش بار اداری از دهه ۱۹۸۰ در کشورهای مختلف دنبال شده و از سال ۲۰۲۲ تاکنون، ۹۱ درصد دولت‌های مورد بررسی اقداماتی برای کاهش بار مقرراتی آغاز کرده‌اند. این اقدامات از ساده‌سازی فرآیندها تا بازبینی مقررات موجود و حذف قواعد زائد را دربرمی‌گیرد. نکته مهم آن است که هدف این سیاست‌ها الزاما کم کردن تعداد قوانین به هر قیمت نیست؛ بلکه مسئله، ایجاد قوانین منسجم، شفاف، متناسب و قابل پیش‌بینی است. حتی OECD نیز هشدار می‌دهد که حذف مقطعی چند مقرره، بدون اصلاح فرآیند تولید مقررات جدید، می‌تواند پس از مدتی دوباره به انباشت مقررات منجر شود.
مدیریت موجودی قوانین
از این منظر، تنقیح قوانین باید از یک فعالیت صرفا حقوقی به بخشی از سیاست اقتصادی تبدیل شود. در واقع تلاش کشورها برای تبدیل نشدن دولت و حاکمیت به کارخانه تولید مقررات نیز ناظر بر همین مسئله است؛ یعنی مقررات جدید گاهی نه فقط تسهیل‌کننده نیستند، بلکه در کنار قوانین موجود تعارض ایجاد کرده و بر سردرگمی فعالان اقتصادی می‌افزایند.
بنابراین اقتصاد ایران برای افزایش تولید و سرمایه‌گذاری صرفا به مشوق‌های جدید نیاز ندارد؛ بخشی از سیاست حمایت از تولید می‌تواند حذف موانعی باشد که در طول زمان در ساختار مقرراتی ایجاد شده‌اند. هر قانون جدید باید علاوه‌بر مسئله‌ای که حل می‌کند، از منظر هزینه‌ای که به بنگاه تحمیل می‌کند، باید نسبت آن با مقررات موجود و امکان حذف یا ادغام قواعد قبلی نیز ارزیابی شود. در نهایت مسئله ایران صرفاً زیاد بودن قوانین نیست، بلکه مسئله چرخه‌ای است که در آن مقررات جدید بر مقررات قبلی انباشته می‌شوند و قواعد متعارض در کنار یکدیگر باقی می‌مانند و قوانین قدیمی بدون ارزیابی مجدد به حیات خود ادامه می‌دهند. نتیجه این چرخه، افزایش هزینه ورود، کاهش پیش‌بینی‌پذیری، فشار بیشتر بر بنگاه‌های کوچک و انتقال بخشی از منابع مدیریتی و مالی از تولید و سرمایه‌گذاری به انطباق اداری است.
از این منظر، طرح‌های مربوط به فهرست قوانین و احکام نامعتبر را نباید صرفا پروژه‌ای برای مرتب‌سازی نظام حقوقی دانست. اگر این فرآیند به حذف واقعی مقررات زائد، رفع تعارض‌ها و اصلاح قواعد نامتناسب منجر شود، می‌تواند بخشی از سیاست کاهش هزینه تولید و بهبود محیط کسب‌وکار باشد.
اقتصاد معاصر