اصلاح ساختار بودجه؛ از حرف تا عمل-بخش دوم
ضرورت تحول در نظام بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی و خصوصی
در بخش پیشین گزارش به ضرورت اصلاح ساختار بودجه کشور و معنا و مفهوم کلی این موضوع پرداختیم. ابعاد مختلف این اصلاح اما چیست و پاشنه آشیل‌های وضعیت کنونی
بودجه نویسی در کشور کدام است؟
پاسخ دادن به این سؤال را بد نیست از وضعیت بودجه‌ریزی هر ساله برای شرکت‌های دولتی شروع کنیم. شرکت‌هایی که پرداخت حقوق نجومی در آنها طی سال‌های اخیر، بحث روز رسانه‌ها بوده و خاطر افکار عمومی را تا حد زیادی آزرده است.
برای فهم موضوع، نگاهی به سهم شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور در سال 98، مفید خواهد بود. روزنامه وطن امروز 17 دی ماه 97 در یادداشتی به قلم نویسنده، در همین زمینه می‌نویسد:« از کل بودجه 1700 هزار میلیارد تومانی کشور، تنها مبلغ 450 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی محسوب می‌شود که نمایندگان بر سر آن در مجلس چک و چانه می‌زنند؛ چیزی کمتر از یک سوم کل بودجه! مابقی بودجه هم -یعنی چیزی حدود 1274 هزار میلیارد تومان- بودجه شرکت‌های دولتی است که اساسا در صحن مجلس مورد بحث و بررسی قرار نمی‌گیرد! یک مقایسه
تکان دهنده‌تر هم وجود دارد... تنها بودجه شرکت ملی نفت ایران به عنوان یکی از نهادهای دولتی، 550 هزار میلیارد تومان است، یعنی 100 هزار میلیارد بیش از تمام بودجه عمومی کل کشور!»
وطن امروز در ادامه به این واقعیت اشاره می‌کند که «بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۹۸ نسبت به سال ۹۷ حداقل ۵۱ درصد افزایش داشته است.»
دی ماه سال 1399 نیز دیوان محاسبات کشور طی گزارشی به بررسی بودجه پیشنهادی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی وابسته به دولت برای سال 1400 پرداخته بود. مطابق گزارش مذکور، بالاترین میانگین سرانه حقوق و مزایای ماهانه متعلق به شرکت بازرگانی و خدمات صنعتی فولاد اهواز بوده که بیش از 52 میلیون تومان و کمترین سرانه به شرکت سهامی شهرک‌های صنعتی استان هرمزگان با ماهانه 20 میلیون تومان بوده است! اختصاص این حجم عظیم بودجه به شرکت‌های دولتی اما در حالی صورت می‌گیرد که طبق گفته محمدرضا پورابراهیمی رئیس‌کمیسیون اقتصادی مجلس در تاریخ چهارم دی ماه سال جاری، اساسا 60 درصد این شرکت‌ها زیان‌ده هستند.
سید حمید پورمحمدی معاون سازمان برنامه و بودجه اما 23 آذر ماه سال جاری در صحن علنی مجلس با اشاره به وضعیت شرکت‌های دولتی، آمار متفاوتی را ارائه کرده، می‌گوید:« در سال گذشته تعداد
۱۴۸ شرکت دولتی زیان ده، ۷۰ شرکت سود سر به سر و ۱۵۹ شرکت سودده داشتیم.»
لزوم شفافیت حداکثری در بودجه شرکت‌های دولتی
مجموعه این روایت‌های متناقض در زمنیه وضعیت شرکت‌های دولتی، نشان می‌دهد آنچه بیش از هر چیز در این زمینه به منافع عمومی ضربه وارد می‌کند، عدم وجود شفافیت در حوزه دخل و خرج و عملکرد این شرکت‌ها است.
دکتر بیژن عبدی کارشناس حوزه اقتصاد مقاومتی، در همین زمینه به گزارشگر کیهان گفته است:
« دو سوم بودجه دولت به شرکت‌های دولتی می‌رود که عملا به صورت یک هندوانه دربسته است که به مجلس می‌رود و به صورت کلی یک مصوبه می‌گیرد. بعد هم عملا اعلام نمی‌کنند که کدام شرکت چکار می‌کند. سهم عمده این مبلغ هنگفت هم مربوط به نزدیک ده شرکت است که پتروشیمی، نفت و فولاد و خودرو و سیمان و غیره است.»
عبدی در ادامه تاکید می‌کند:«باید مشخص شود چرا بخش عمده‌ای از انفال به جای اینکه به حساب‌های واحد دولت برگردد، به حساب‌های شخصی و خصوصی شرکت‌ها رفته است. اصلا چرا اینها را در قالب شرکت تعریف کرده‌اند تا بتوانند مجلس و دولت را دور بزنند و نیت اولیه چه بود و الان به کجا رسید؟ و اساسا آن هدف محقق شد یا نه؟»
در همین زمینه، مسئله انتقال درآمدهای ناشی از نفت و گاز و انفال به حساب شرکت ملی نفت و گاز و دیگر شرکت‌های دولتی مشابه به جای خزانه دولت، یکی از موضوعات مهم و عجیب در اقتصاد کشور ماست. به صورتی که وحید جلال زاده، عضو کمیسیون تلفیق بودجه مجلس شورای اسلامی بهمن ماه سال 99 در همین زمینه به خبرگزاری مهر گفته است:« یکی از ابرچالش‌های بودجه آن است که رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت مشخص نیست و ما امسال در کمیسیون تلفیق بودجه با یک پیشنهاد جامع سعی کردیم این رابطه شفاف سازی شود! وزیر نفت-بیژن زنگنه- در جلسه کمیسیون تلفیق مجلس حضور یافت و تأکید کرد این رابطه خیلی شفاف نیست اما نظرش بر این بود که به یک باره نمی‌توان این مشکل را حل کرد و باید در یک پروسه چند ساله این موضوع را مدیریت کرد!»
جلال زاده در ادامه گفته است:« میزان گردش مالی شرکت‌های دولتی بسیار زیاد است اما پولی که این شرکت‌ها به عنوان مالیات به دولت می‌دهند، بسیار ناچیز است.»
عجایبی که فقط در شرکت‌های دولتی رخ می‌دهد
24 تیر ماه سال جاری محمد خدابخشی، نایب‌رئیس‌کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس در گفت‌وگو با خبرگزاری رسمی مجلس اظهار داشته است: « نظارت‌ها بر روی بودجه شرکت‌های دولتی و موسسات مالی وابسته باید دقیق‌تر انجام شود و تعداد شرکت‌های زیان‌ده بر روی کاغذ با زیان‌ده در عمل باید مطابقت داده شوند زیرا برخی شرکت‌ها خود را زیان‌ده
معرفی می‌کنند تا تنها از کمک و بودجه عمومی استفاده کنند!»
سکینه اشرفی کارشناس ارشد سازمان برنامه و بودجه و معاون سابق برنامه‌ریزی شهرداری تهران اما بهمن ماه سال 99 مسئله عجیب تری را در زمینه شرکت‌های دولتی بر زبان می‌آورد. اشرفی با بیان اینکه بسیاری از این شرکت‌ها، صوری هستند، می‌گوید:
« بسیاری از این شرکت‌ها در این ده سال گذشته اصلاً تکالیفی به عهده‌شان نبوده و هیچ مرجعی وجود ندارد تا این شرکت‌ها را منحل کند؛ در زمانی که اخیرا بنده در شهرداری تهران مسئولیت داشتم، شرکتی که مسئولیت ساختن برج میلاد را به عهده داشت، پس از گذشت سال‌ها از ساخت این برج، هنوز وجود داشت و بودجه دریافت می‌کرد! مشابه این شرکت‌ها در دولت نیز وجود دارد.»
وی افزوده است:« متاسفانه قوه مجریه سازمان بازرسی ندارد و وظیفه مهمی، چون نظارت پیشینی در سازمان برنامه و بودجه به خوبی اجرا نمی‌شود.» گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس در همین زمینه می‌نویسد:« چالش‌های بودجه شرکت‌های دولتی متعدد است، از اشکال‌های مبنایی نظیر فقدان تعریف مشخصی از بودجه شرکت‌های دولتی، تا ضعف‌های اساسی در فرایند بودجه‌ریزی که موجب تداخل وظایف و صلاحیت‌های مجامع عمومی شرکت‌های دولتی و سازمان برنامه و بودجه شده و موجب بی‌مسئولیتی مجامع عمومی شرکت‌ها در قبال بودجه شده است. بخش مهمی از آسیب‌های حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌ها به عدم تمایز شرکت دولتی از سایر دستگاه‌های اجرایی(یکسان انگاری) در سپهر ذهنی سیاستگذاران باز می‌گردد. ازسوی دیگر آسیب‌های ناشی از ضعف فرایند بودجه‌ریزی دارای آثار بسیار مهم سرریز در سایر حوزه‌های فعالیت شرکت‌های دولتی شده است که از مهم‌ترین آنها می‌توان به تضعیف شدید توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی اشاره کرد. این درحالی است که یکی از مهم‌ترین کارکردهای شرکت‌های دولتی در ایران و جهان، سرمایه‌گذاری است که در سیاست گذاری‌ها و ارزیابی‌ها مورد غفلت قرار گرفته
است.»
ساختار بودجه در سال 1401 اصلاح می‌شود؟
از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس، علاوه‌بر ساماندهی وضعیت بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی، سه راهبرد «تأمین منابع درآمدی پایدار برای بودجه عمومی»، «مدیریت هزینه‌ها و مصارف عمومی» و نهایتاُ «اصلاح فرایندهای تهیه، تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بودجه»، چهار ضلع اصلی اصلاح ساختار بودجه به شمار می‌روند.
میزان تحقق هر یک از این چهار راهبرد در بودجه سال آینده اما محل سؤال و تحقیق است.
سیدمسعود میرکاظمی رئیس‌سازمان برنامه و بودجه، 16 آذر ماه سال جاری در حساب کاربری توئیتر خود با اشاره به مسئله بودجه، اظهار داشته بود: « دستورات مقام معظم رهبری در مواجهه با
ام المصائب اقتصاد کشور، از سال اول دولت سیزدهم در دستور کار قرار گرفته است. اصلاح ساختار براساس همفکری نخبگان و همراهی مجلس در بودجه ۱۴۰۱ عملیاتی می‌شود.»
پس از آنکه 21 آذر ماه سال جاری، حجت‌الاسلام سیدابراهیم رئیسی، اولین لایحه بودجه دولت سیزدهم را تقدیم مجلس کرد اما تردیدها در مورد سخنان میرکاظمی و میزان تحقق اصلاح ساختار در بودجه 1401 بیشتر شد.
به عنوان مثال، چهارم دی ماه سال جاری، محسن زنگنه رئیس‌کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس در نامه‌ای خطاب به میرکاظمی می‌نویسد:« علی‌رغم جلسات متعدد کمیسیون برنامه و بودجه و سازمان متبوع حضرتعالی و تاکیدات مکرر بر رعایت قانون «برخی از احکام اصلاح ساخته بودجه» مصوب مجلس یازدهم، اما متاسفانه تقریبا هیچ یک از بندهای یازده‌گانه این قانون در لایحه بودجه مورد توجه واقع نشده است. برخی از این احکام می‌بایست در متن لایحه دولت و جداول پیوست منظور گردد که از آن جمله می‌توان به بندهای ۸ تا ۱۱ قانون مزبور اشاره کرد که به طور مستقیم شکل لایحه را متاثر می‌نماید.»
زنگنه در ادامه با تقدیر از تلاش‌های میرکاظمی و همکارانش در سازمان برنامه و بودجه، از رئیس‌سازمان برنامه و بودجه خواسته بود تا «با توجه به تاکید رئیس‌جمهور محترم برای اصلاح ساختار بودجه و نظر به اینکه قوانین بودجه نباید با قوانین دائمی مغایرت داشته باشد،...سازمان محترم برنامه و بودجه با توجه به فرصت زمانی پیش‌رو، نسبت به اصلاح و جداول و احتمالا تبصره‌ها براساس قانون «برخی احکام اصلاح ساختار بودجه» اقدام نماید.»
گام‌هایی به سمت اهداف تعیین شده
پیش از آن و در 16 آذر ماه سال جاری نیز محمدرضا پورابراهیمی رئیس‌کمیسیون اقتصادی مجلس نیز با اشاره به اهمیت مسئله اصلاح ساختار بودجه گفته بود:« مهم‌ترین اولویت کنونی کشور در حوزه اقتصادی، سند بودجه ۱۴۰۱ است، از تلاش سازمان برنامه و بودجه به ویژه آقای میرکاظمی برای اقداماتی که در این خصوص انجام داده است، تشکر می‌کنم اما به نظر می‌رسد محورهایی که در حوزه اصلاح ساختار باید دنبال کنیم، به طور کامل و جامع در این سند دیده نشده است. محورهای مهم و اساسی در اصلاح ساختار بودجه شفاف‌‌سازی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و دیگری تصمیم برای اصلاح ساختار آنهاست. اگر برای آنها تصمیم‌گیری نشود، اثرات آن در حوزه تصمیمات اقتصادی کشور، ما را با چالش جدی مواجه می‌کند. مولد‌سازی دارایی‌های دولت، اساسی‌ترین محور اصلاح ساختار بودجه است که باید در لایحه ۱۴۰۱ دیده شود اما بر اساس اطلاعات غیررسمی، کمترین توجه به این موضوع شده است.»
فارغ از اختلافات کارشناسی دولت و مجلس بر سر نحوه اصلاح ساختار بودجه اما توجه به دو واقعیت دیگر، بسیار ضروری است. اول اینکه، روند اصلاح ساختار بودجه، یک اقدام بلندمدت و زمانبر است؛ لذا در یک فضای واقعی، توقع مطلق‌گرایی و برطرف شدن تمام اشکالات بودجه‌نویسی کشور در یک لایحه، چندان با واقعیت همخوانی ندارد. دومین مسئله حائز اهمیت نیز نفس اراده واقعی دولت برای اجرای اصلاحات در ساختار بودجه است. به صورتی که 28 آذرماه سال جاری بابک نگهداری، رئیس‌مرکز پژوهش‌های مجلس در همین زمینه می‌گوید:« در مجموع لایحه بودجه ۱۴۰۱ یک گام رو به جلو در اصلاح ساختار بودجه است که این گام می‌تواند با هماهنگی مجلس و دولت مستحکم‌تر
شود.»