نقش وزیر خارجه در سیاستگذاری و اجرا(یادداشت روز)
سعدالله زارعی
بعد از سخنان ششم اسفند ماه «محمدجواد ظریف» در برنامه‌ای که ذیل عنوان «تاریخ شفاهی» ایراد شد، درباره جایگاه واقعی وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی در روند کار سیاست خارجی کشور بحث‌هایی پیش آمد و در این میان بعضی از افراد که مدعی کم بودن اختیارات دولت بودند، گفتند و نوشتند که وزیر و وزارت خارجه نقش اساسی و مبتکرانه در سیاست خارجی کشور و مسایل مرتبط با آن ندارند. خود دکتر ظریف هم علاوه‌بر آنچه در این مصاحبه گفت؛ در ماه‌های اخیر در چند مصاحبه دیگر هم نقش وزیر امور خارجه و یا نقش خود را در سیاست خارجی کشور «صفر» خواند. بعد از آنکه رهبر معظم انقلاب اسلامی در واکنش به سخنان دکتر ظریف، دستگاه دیپلماسی کشور را مجری سیاست خارجی نظام خواند و بر نهاد بالادستی - شورای عالی امنیت ملی - و جایگاه آن در سیاستگذاری اشاره کرد، بار دیگر این بحث از سوی همان مدعیان تکرار شد که وزیر خارجه نقشی در تنظیم امور نداشته و لذا نسبت دادن آنچه در سال‌های اخیر در عرصه سیاست خارجی کشور به وقوع پیوسته است، به ایشان روا نیست، بلکه مسئولیت واقعی این رخدادها با نهاد بالادستی مذکور و یا سایر جایگاه‌های حقوقی جمهوری اسلامی است. در این خصوص نکاتی وجود دارد:
1- جایگاه حقوقی وزیر خارجه و وزارت خارجه جمهوری اسلامی به گونه‌ای تنظیم شده است که هم در سیاستگذاری و هم در اجرای سیاست خارجی نقش دارد و همین نظام حقوقی، بستری را برای فعالیت وزیر امور خارجه فراهم کرده که می‌تواند در تصمیمات نهاد تصمیم‌گیر - شورای عالی امنیت ملی - نقش ممتاز و تعیین‌کننده‌ای داشته باشد. متأسفانه این موضوع در اظهارات مختلف آقای ظریف و همگنان ایشان به طور هدفمند کتمان گردید و خلاف آن بیان شد.
نهاد بالادستی وزارت امور خارجه، شورای عالی امنیت ملی است که وظایف و اعضای آن در اصل 176 قانون اساسی بیان شده است. این نهاد دارای 10 عضو قطعی است و حسب مورد «وزرا و عالی‌ترین مقام ارتش و سپاه» در جلسات شورا شرکت می‌نمایند. از این ده عضو قطعی، پنج نفر (شامل رئیس‌جمهور، رئیس‌سازمان برنامه و بودجه و وزرای خارجه، اطلاعات و کشور) متعلق به دولت است و علاوه‌بر آن ریاست این شورا به عهده رئیس‌جمهور است و موضوعات پس از موافقت رئیس‌جمهور در دستور کار این شورا قرار گرفته و با مدیریت وی در وضعیت تصویب یا عدم تصویب قرار می‌گیرند. پس کاملاً واضح است که نه تنها وزیر امور خارجه عضوی از نهاد تصمیم‌گیر شورای عالی امنیت ملی می‌باشد، بلکه با برخورداری از پشتیبانی چهار عضو دیگر کابینه و برخورداری از حمایت رئیس شورا می‌تواند بسیار فراتر از یک عضو در نهاد بالادستی تأثیرگذار باشد. این هم با این فرض گفته شد که پنج عضو دیگر شورا در همه موارد و همیشه با وزیر امور خارجه ناهماهنگ باشند که این‌طور هم نیست. همین الان دکتر علی لاریجانی به عنوان یکی از دو نماینده رهبری در شورا با وزیر امور خارجه هماهنگی کامل دارد و رئیس ستاد کل نیروهای مسلح نیز وجهه غیرجناحی داشته و نقطه مقابل وزارت خارجه محسوب نمی‌شود. و باید به این موضوع اضافه کرد که براساس ذیل اصل 176، حسب مورد وزرای دیگر مثل وزیر دفاع یا وزیر صمت که در مأموریت‌های خود نقطه تماس‌های زیادی با وزارت خارجه دارند، به صلاحدید رئیس شورا یعنی رئیس‌جمهور به شورا دعوت می‌شوند که در اینجا هم کفه ترازو در شورا به نفع دولت و وزارت خارجه سنگینی می‌کند.
2- براساس آنچه گفته شد وزارت خارجه و وزیر خارجه دارای جایگاه برجسته‌ای در سیاستگذاری در حوزه سیاست خارجی و حتی سیاست داخلی - حسب حق رأیی که در این موارد در شورای عالی امنیت ملی دارد - می‌باشد.
اما واقعاً با این وجود چرا وزیر امور خارجه از کم بودن اختیارات خود و یا کم‌تأثیر بودن خود در سیاست خارجی ناله کرده است؟ پاسخ این است که نظام حقوقی یعنی قانون اساسی در این عرصه جایگاه مهمی برای وزیر امور خارجه فراهم کرده است کما اینکه وزیر در این حوزه از یک دیوان‌سالاری معظم هم برخوردار است. اما این کفایت نمی‌کند، چرا؟ زیرا این ساختار به خودی خود راه نمی‌افتد و به سیاست خارجی کشور شکل و جسم و جان نمی‌دهد. بخش مهمی از اثرگذاری وزیر و وزارتخانه به خود آن برمی‌گردد.
یک وزیر خارجه می‌تواند با استفاده از ظرفیت بزرگی که شرح آن رفت، طرح‌های پخته تخصصی و تصمیمات کارشناسی شده را به صحن شورای عالی امنیت ملی بیاورد و با بهره‌گیری از منطق حقوقی و کارشناسی از اعضای 10 نفره شورا که حداقل نیمی از آن در اختیار دولت است، رأی بگیرد و دیدگاه کارشناسی وزارتخانه متبوع خود را از موقعیت سیاست‌ساز (یعنی تهیه‌کننده مقدمه سیاستگذاری) به موقعیت «سیاستگذار» ارتقاء بدهد.
در اینجا وزیر حتماً باید سه خصوصیت را داشته باشد؛ اولاً به دیدگاه‌های کارشناسی داخل وزارت خارجه و بیرون آن اهمیت داده و نشان دهد که ادعای اجتهاد نداشته و نمی‌خواهد دیکتاتورمآبانه با نظر و فهم صرفاً شخصی، وزارتخانه متبوع خود را اداره کند، ثانیاً وزیر در تبدیل نگاه و نظر تخصصی به طرح و تصمیم مهارت کافی داشته باشد و بتواند در یک چارچوب حقوقی نظر و تصمیم نهاد تحت اداره خود را به شورا منعکس نماید، ثالثاً در خود شورای عالی امنیت ملی با اعضای دیگر و سازمان‌های تابعه هر کدام از اعضای این شورا تعامل داشته باشد تا هم به هم‌افزایی برسد و هم موانع و حساسیت‌هایی که احیاناً وجود دارد و نوعاً نشأت گرفته از عدم درک نیات و پیامدهای یک طرح یا یک تصمیم است، برطرف گردند.
اگر وزیری که طالب محوریت وزارت خارجه در عرصه سیاستگذاری خارجی کشور است، این خصوصیات سه‌گانه را داشته باشد، وزارت خارجه در عرصه سیاستگذاری خارجی محور می‌شود و اگر این خصوصیات نبود طبعاً این هدف‌گذاری محقق نشده و وزارت خارجه در اولیات و گام‌های اول خود نیز دچار لنگی می‌شود. پس این اشکالی به اصل 176 قانون اساسی و نهاد شورایی اجماعی منبعث از آن نیست. اشکال در خود وزیر است و فرافکنی معنا ندارد.
3- بعضی گمان کرده‌اند «مجری سیاست خارجی بودن» شأن کمی است و از اهمیت لازم برخوردار نیست. این در حالی است که از یک سو همه می‌دانیم یک قانون و یا یک تصمیم خوب تنها با اجرای خوب، مطلوب خواهد بود کما اینکه اجرای بد می‌تواند یک قانون خوب را اسباب سوءاستفاده قرار دهد. برای اینکه بدانیم در عالم عین و واقع کدام مقام - تصمیم و اجرا- از منزلت اجتماعی بیشتری برخوردار است، وضعیت دو نهاد مجلس و دولت را با یکدیگر مقایسه کنیم؛ اولی نهاد تصمیم‌گیر و دومی نهاد اجراست. همین الان برخی از نمایندگان مجلس ترجیح می‌دهند وزیر باشند؛ ولی بعید است هیچ وزیری بخواهد پست وزارت را با وکالت مجلس عوض کند. کما اینکه برخی از رؤسای مجلس، جایگاه ریاست جمهوری را برای خدمت با اهمیت‌تر می‌دانند چرا که دست بازی که رئیس‌جمهور و وزیر دارد، به هیچ وجه برای رئیس مجلس و یا نماینده مجلس فراهم نیست.
وزارت خارجه ما یک دیوان‌سالاری معظم در تهران دارد و در اکثر کشورهای دنیا هم سفارتخانه یا سایر موقعیت‌های دیپلماتیک دارد. این یک توان عظیمی به این وزارتخانه داده و در واقع گستره قدرت آن از هر وزارتخانه دیگر بیشتر است. همین الان بعید است دکتر ظریف حاضر باشد وزارت را با ریاست شورای عالی امنیت ملی - به فرض که توأم با ریاست جمهوری نباشد- معاوضه کند. بنابراین ضمن آنکه وزیر امور خارجه در نهاد تصمیم‌گیر دارای موقعیت ممتاز است موقعیت او در مقام اجرای سیاست خارجی کشور هم نه تنها اهمیت کمی ندارد بلکه اهمیت آن از موقعیت او در مقام تصمیم‌گیری سیاست خارجی کشور هم بالاتر است.
4- اینک بیاییم آقای «دکتر محمدجواد ظریف» را در جایگاه وزارت امور خارجه مورد بررسی قرار داده و اظهارات ششم اسفند و مدعاهای مشابه دیگر او را در سنجه انصاف قرار دهیم.
برحسب آنچه خیلی از اعضای وزارت خارجه کنونی می‌گویند، دکتر ظریف شأن چندانی برای کار کارشناسی قایل نبوده و وزارت خارجه را به شکل شخصی و احساسی اداره می‌کند. بعضی از نزدیکان او در وزارت خارجه می‌گویند از آنجا که او خود را مجتهد و دارای برترین سابقه در دیپلماسی می‌داند و برای خود شأن استاد در این حوزه قایل است، کمتر اهمیتی به دیدگاه‌های کارشناسی می‌دهد و جمع‌بندی جلسات تخصصی را با نادیده گرفتن دیدگاه‌هایی که در این جلسات مطرح شده و با تکیه بر نگرش شخصی و تأکید افراطی بر آن انجام می‌دهد.
به یکی از ده‌ها نمونه این رویه که بعضی افراد وزارت خارجه نقل کرده‌اند توجه کنید: کارشناسان وزارت خارجه معتقد بودند تجزیه کردستان از عراق یک فتنه منطقه‌ای است و به منافع ملی همه کشورها در منطقه و از جمله به منافع ملی جمهوری اسلامی ایران آسیب می‌زند و لذا باید ماشین آن متوقف شود. اما در جلسات بررسی این بحث با وجود آنکه کارشناسان وزارت خارجه متفق‌القول بودند، ظریف جلسات کارشناسی پیرامون این موضوع را براساس رأی خود جمع‌بندی می‌کرد و در نهایت به شورای عالی امنیت ملی نوشت و حضوراً هم بر آن تأکید کرد که «کردستان عراق قطعاً تجزیه می‌شود، این تجزیه می‌تواند متضمن منافع جمهوری اسلامی هم باشد، مخالفت با این تجزیه سبب جنگ آمریکا علیه ایران می‌شود و در نهایت مخالفت ما نه تنها نتیجه‌ای دربرندارد بلکه سبب می‌شود رابطه با کشور در حال تأسیس کردستان را از دست بدهیم.» این جمع‌بندی را بگذاریم کنار آنچه در عمل در این صحنه اتفاق افتاد.
نکته دیگر این است که ظریف برای همراه کردن دیگران با خود چندان تلاشی نکرده است. وزیر به اذعان خودش - علی‌رغم آنکه دولت اکثریت را در شورای عالی امنیت ملی دارد - نتوانسته است از آن برای اجرای نگرش‌های وزارت خارجه استفاده کند. آیا این نشانه عدم تعامل و در نهایت برخاسته از خود مجتهد دیدن - که ظریف در این مصاحبه بر آن تأکید زیادی کرده- نیست؟ او در جلسات مختلف می‌گوید مشکل ما در کشور نداشتن اجماع ملی در عرصه سیاست خارجی است و مراد او دقیقاً این است که چرا کشور با دیدگاه من در حوزه سیاست خارجی هماهنگ نمی‌شود و به عبارت دیگر چرا چارچوب‌های کنونی نظام به نفع من دگرگون نمی‌شوند و این در حالی است که اگر ظریف سودای همراهی دیگران دارد باید با آنان تعامل مناسب داشته باشد. راه دیگری وجود ندارد.
نکته دیگر این است که ظریف به دلیل آنکه به دیدگاه‌های کارشناسی و به کارشناس‌ها - چه در وزارت خارجه و چه در خارج آن - اهمیت نمی‌دهد، نمی‌تواند نظر پخته‌ای پیدا کند و لذا در عرصه اجرای سیاست خارجی، هزینه‌های بسیار سنگینی بر کشور تحمیل می‌کند. کما اینکه بررسی پرونده دوران وزارت او این را به وضوح نشان می‌دهد.
وزیر امور خارجه باید فهیم، مشورت‌پذیر، چابک و اجماع‌ساز باشد تا بتواند از ساختار حقوقی و نهادهای آن برای پیشبرد اهداف کشور در حوزه سیاست خارجی استفاده کند.