قانون اصلاح الگوی کشت از حرف تا عمل-بخش پایانی
لزوم تکمیل و اجرای الگوی کشت در سال‌های آینده
حسن رضایی
همه‌گیری ویروس کرونا طی سال‌های اخیر، اهمیت وجود امنیت غذایی پایدار و مستقل را بیش از پیش، برای همگان آشکار کرده است. افزایش قیمت مواد غذایی در پی همه‌گیری کرونا و توقف صادرات غلات و مواد غذایی از سوی کشورهای صادرکننده این محصولات در مقطعی از همه‌گیری، به‌واقع، زنگ‌های خطری بودند که طی سال‌های اخیر برای امنیت غذایی بسیاری از کشورها به صدا درآمد. علاوه بر این، همزمان، با آنکه خطر کووید-19 هنوز از سر جهان رفع نشده، متخصصان، احتمال وقوع همه‌گیری‌های دیگری در آینده را رد نکرده، بلکه به عنوان یک سناریوی محتمل، از آن سخن می‌گویند.
اگر به این همه، ادعاهای مربوط به تغییر اقلیم کره زمین و گسترش خشکسالی‌ها را هم - به عنوان یک احتمال- اضافه کنیم، اهمیت تامین امنیت غذایی برای کشوری چون ما که با تحریم اقتصادی هم دست و پنجه نرم می‌کند، بهتر از پیش مشخص خواهد شد. این مسئله به‌خصوص در زمینه کالاهای اساسی و نهاده‌های مربوط به آن، بسیار حیاتی است.
حمایت از توسعه تولید محصولات اساسی با هدف رفع وابستگی به واردات، یکی از اصلی‌ترین اهداف اجرای قانون اصلاح الگوی کشت است. طرحی که بحث از لزوم اجرای آن در کشور ما، سابقه‌ای به درازای نیم قرن دارد. قانون مربوط به این اقدام نیز در سال 88 به تصویب مجلس وقت رسیده است. اجرای آن ولی طی سال‌های متوالی عملیاتی نشده است.
دولت سیزدهم مهرماه سال گذشته نهایتا پس از شانه خالی کردن دولت‌های مختلف از اجرای این قانون، سند الگوی کشت استانها را با حضور معاون اول رئیس‌جمهور رونمایی کرد. مراسمی که مسئولین وزارت جهاد کشاورزی در آن از تخصیص بودجه لازم برای اجرای این قانون در قالب تبصره 14 بودجه سال 1402 خبر دادند. مسئولین وقت سازمان برنامه و بودجه اما ظاهرا با این رویکرد کلی دولت همسو نبودند و نه در تبصره 14 و نه در هیچ جای دیگر قانون بودجه سال 1402 اشاره‌ای به اجرای قانون الگوی کشت نشد!
اهمیت خودکفایی غذایی
در نگاه رهبر معظم انقلاب
این در حالی است که رهبر معظم انقلاب در تشریح اهمیت بخش کشاورزی و لزوم توجه مسئولین دولتی به این بخش می‌فرمایند: «اگر بخواهیم کشورمان به‌‌طور نسبی به استغنا و خودکفایی و بی‌نیازی از دیگران نایل شود، باید در روستاها سرمایه‌گذاری کنیم و زحمت بکشیم. پایه اول خودکفایی، خودکفایی در امور تغذیه مردم است. هدف اصلی در بخش کشاورزی باید رسیدن به خودکفایی در محصولات اصلی مورد نیاز کشور باشد....مسئولان با این نگاه، با نگاهِ «حایز اهمیت»، باید به بخش کشاورزی نگاه کنند. بخش کشاورزی یک محور اصلی در اداره کشور است؛ و باید با این چشم در تنظیم معلومات دانشگاهی، در تخصیص بودجه، در گماشتن افراد کارآمد و توانا در رأس کارها، به آن نگاه کرد؛ باید امر کشاورزی را در کشور سبک نشمرند.... اینجا مسئله غذا و مسئله امنیت غذایی و مسئله استقلال ناشی از امنیت غذایی و خودکفایی مطرح است.»
معظم‌له در جایی دیگر می‌فرمایند: «مواظب باشید کشاورزی تحقیر نشود؛ کشاورزی بسیار حایز اهمیت و دارای عزت است. ارزشی هم که در شرع مقدس اسلام شنیده‌اید که برای قشر کشاورز بیان شده است، ناشی از اهمیت این کار است.» ایشان در زمان تصدی مدیریت اجرایی نیز به امر خودکفایی اهتمام جدی داشتند؛ برای مثال و مطابق آمارهای رسمی، تولید داخلی گندم در دوران ریاست جمهوری ایشان - باوجود شرایط دشوار جنگ - بیش از دو برابر شد و از 3.5 میلیون تن به 7.6 میلیون تن رسید. بر این اساس، عدم تخصیص بودجه کافی برای اجرای قانون اصلاح الگوی کشت را می‌توان یکی از خطاهای راهبردی دولت مردمی در بودجه سال جاری دانست. امری که لازم است با پیگیری رسانه‌ای و مطالبه مردمی در بودجه سال آتی جبران شده و مدیران جدید سازمان برنامه و بودجه با رویکرد کلی دولت در این زمینه همراه شوند.
آسیب‌های عدم اجرای الگوی کشت در کشور
عدم اجرای قانون الگوی کشت اما چه آسیب‌هایی برای اقتصاد حوزه کشاورزی و زندگی مردم در پی خواهد داشت؟ بخش كشاورزی به دلیل تامین 85 درصد نیازهای غذایی و 90 درصد مواد اولیه صنایع تبدیلی و دارا بودن 25 درصد سهم صادرات غیرنفتی، نقش تعیین كننده‌ای در اقتصاد كشور دارد. براساس آمار موجود از بین 66 محصول اصلی كشاورزی، ایران 25 نوع آن را تولید می‌كند كه اغلب آنها جزو محصولات باغی هستند و از نظر تنوع محصولات، ایران رتبه سوم را در جهان داراست. كشت خودسرانه و بدون برنامه‌ریزی اما یكی از نمودهای آشكار كشاورزی سنتی در ایران است، الگویی كه نه‌تنها برای تعادل بازار آسیب‌زاست بلكه تاكید بر كشت یك یا چند محصول برای منابع آبی، اكوسیستم و خاك نیز آسیب‌های زیادی به دنبال دارد. از سویی، طبق آمار وزارت نیرو، حدود 90 درصد آب مصرفی در كشور مربوط به كشاورزی است در حالی كه متوسط مصرف آب جهانی در بخش كشاورزی 70 درصد است.
یک استاد دانشگاه در همین زمینه می‌گوید: «در كشوری همچون ایران كه بارندگی یك چهارم دنیا و تبخیر آب حدود سه برابر متوسط جهانی است برنامه‌ریزی‌های تولیدی كه مبتنی بر مصرف آب است باید با عنایت به این مسئله باشد.»
نمود کاملی از عواقب عدم اجرای الگوی کشت در سطح کشور را اما شاید بتوان در گفت‌وگوی یکی از کارشناسان حوزه کشاورزی با رسانه‌ها در آبان ماه سال 98 به نظاره نشست. محمد شفیع ملک‌زاده رئیس‌وقت نظام صنفی کشاورزی و منابع طبیعی کشور در همین زمینه گفته است: «هم اکنون بی‌نظمی‌های متعددی درخصوص تنظیم بازار محصولات کشاورزی وجود دارد که این امر ضربات جبران‌ناپذیری به تولیدکنندگان می‌زند در حالی که با اجرای صحیح الگوی کشت شاهد آشفتگی بازار و مازاد و کاهش تولید محصولات کشاورزی نبودیم. بی‌توجهی به مصوبه الگوی کشت موجب شده تا کشاورزان بر اساس بازار اقدام به کشت کنند به‌طوری که در سال‌هایی که در بازار محصول مناسب است سال بعد تمامی کشاورزان به کشت این محصول روی آورند و این امر زمینه را برای مازاد تولید و اُفت شدید قیمت در بازار فراهم می‌کند.»
خشک شدن دریاچه ارومیه
از عواقب نبود الگوی کشت
ملک‌زاده می‌افزاید: «با وجود عملکرد بالای تولید محصولات کشاورزی، اما بیش از ۸۰ تا ۹۰ درصد کشاورزان از ناحیه نبود مدیریت مسئولان در امر تنظیم بازار متضرر می‌شوند که این امر موجب شده کشاورزان نتوانند در اجرای الگوی کشت به درستی عمل کنند. با وجود آنکه دولت با اهرم قانونی بخشنامه کرده که تنها کشاورزان دو استان گیلان و مازندران مجاز به کشت برنج هستند، اما هم اکنون این محصول در ۱۰ تا ۱۵ استان کشور کشت می‌شود، در حالی که با توجه به قانون الگوی کشت، منابع آبی به سبب تولید برنج در داخل نابود نمی‌شد! قیمت بالای برنج در بازار موجب شده کشاورزان به سمت و سوی کشت این محصول در کشور سوق داده شوند و دلیل عمده این امر را باید در سوءمدیریت بازار و نبود بانک اطلاعاتی و آمار دقیق جست‌وجو کرد.» دکتر محمدعلی شاعری کارشناس حوزه کشاورزی اما دست روی نقطه مهم‌تری گذاشته و خشک شدن دریاچه ارومیه را از عواقب عدم اجرای الگوی کشت در سطح کشور می‌داند.
وی در همین زمینه گفته است: «علی‌رغم آنکه بسیاری از استانها با بحران منابع آبی مواجه هستند، اما به سبب اجرا نشدن این مصوبه اقدام به کشت محصولات آب‌بر می‌کنند؛ به عنوان مثال با وجود محدودیت و ممنوعیت کشت برنج به جز استان‌های شمالی، هم اکنون در اصفهان و بسیاری از استان‌های دیگر این محصول کشت می‌شود که این امر به ضرر منابع پایه کشور تمام می‌شود. هم اکنون استان‌های آذربایجان غربی، اصفهان، سیستان و بلوچستان و خوزستان به علت فقدان کشت شاهد بحران‌های مهمی در بخش کشاورزی و محیط زیست هستیم به طوری که یکی از علل مهم خشک شدن دریاچه ارومیه را باید در نبود الگوی کشت جست‌وجو کرد چرا که تولید محصولات باغی بعد از انقلاب در استان آذربایجان غربی به قدری افزایش داشت که زمینه را برای خشک شدن این دریاچه فراهم کرد. همچنین کشت برنج در استان‌های کم‌آب مثل اصفهان باعث ایجاد بحران در برخی شهر‌ها شده است که همه این عوامل حکایت از فقدان الگوی کشت در کشور می‌کند.»
اشکالات مرکز پژوهش‌های مجلس
بر مدل اجرای الگوی کشت
یک کارشناس دیگر حوزه کشاورزی در همین زمینه می‌گوید: «عدم اجرای الگوی کشت در کشور سبب شده تا ضمن هدررفت آبی که هر قطره آن در کشور ما در حکم طلاست، تولید محصولات از استراتژیک و کم‌آب‌بر به سمت محصولات غیر ضروری و آب‌بر سوق یابد و بخش کشاورزی روز به روز از اهداف خود فاصله بگیرد.»
وی می‌افزاید: «همه شاهد هستیم که کمبود خوراک دام در کشور و بالا بودن قیمت آنچه بر سر بازار مرغ، تخم مرغ، گوشت و لبنیات آورده است هر افزایش قیمتی که امروز در این‌گونه محصولات می‌بینیم بیش از 70 درصد آن به کمبود و گرانی خوراک دام وابسته است.» لزوم رفع کاستی‌های موجود در سند الگوی کشت رونمایی شده توسط دولت اما بخشی دیگر از واقعیات مربوط به این حوزه را تشکیل می‌دهد.
آبان ماه سال گذشته، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی چالش‌های اجرای قانون اصلاح الگوی کشت در سال جاری را بررسی کرده است.
در این گزارش آمده است که راهبری موضوع پیادهسازی الگوی کشت از سوی کمیته‌‌‌‌‌‌‌ای متشکل از نهادها و دستگاه‌های مرتبط، زیرنظر معاون اول رئیس‌جمهور، مغایر با تکالیف قانونی موجود مبنی‌بر وظایف ذاتی وزارت جهاد کشاورزی و همکاری سایر دستگاه‌‌‌‌‌‌‌ها و نهادها با این وزارتخانه در زمینه الگوی کشت است. محول کردن امور مرتبط با تدوین و پیادهسازی الگوی کشت به کمیته مذکور، خلاف اصول صحیح اداری بوده و موجب سلب مسئولیت از متولی اصلی خواهد شد؛ به‌عبارتی با اجرای این امر به‌صورت کارگروهی، مشخص نیست مسئولیت اصلی با کدام وزارتخانه است و دستگاه‌های مختلف می‌توانند کوتاهی یا ترک‌فعل خود را متوجه سایرین کنند. تجربه اداره شورایی و کارگروهی بسیاری از امور اجرایی در کشور نیز حاکی از تضعیف مسئولیت‌ها و عدم امکان نظارت دقیق بر عملکرد دستگاه‌هاست. علاوه بر این، تعداد شوراهای عالی، ستادها و کارگروه‌های ملی در کشور به حدی زیاد است که در دوره‌هایی حتی چند سال یک‌بار هم تشـکیل نشده‌اند. مورد بعدی اینکه مقرر شده است چنین سازوکار نادرستی تا سطح استانها نیز تعمیم یابد؛ به گونه‌ای که برای پیادهسازی الگوی کشت در سطح استانها، به جای تفویض موضوع به سازمان‌ها و ادارات کل زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی در هر استان، چنین مسئوليتی به کارگروه‌های استانی زیرنظر استانداران تفویض می‌شود که چنین تصمیمی را می‌توان از موانع اصلی پیادهسازی صحیح و اصولی الگوی کشت قلمداد کرد.
در ادامه این گزارش می‌خوانیم: «بدون شک استاندار و وزارت کشور، با اولویت‌های سیاسی و امنیتی که دارند نمی‌توانند به جای وزارت جهاد کشاورزی پاسخگوی نهادهای نظارتی در تحقق الگوی کشت در سطح استان باشند. شاید یکی از مهم‌ترین علل پیش‌بینی تشکیل «کمیته ملی اصلاح الگوی‌کشت» ایجاد هماهنگی‌‌‌‌‌‌‌های بین بخشی و مکلف کردن سایر دستگاه‌های اجرایی به همکاری بیان شود؛ این در حالی است که اولا وظیفه تمشیت الگوی کشت دچار خلأ نهادی نبوده و این رسالت قانونا برعهده وزارت جهاد کشاورزی قرار دارد و ثانیا قانون‌گذار تکالیف هر یک از دستگاه‌‌‌‌‌‌‌ها را مشخص کرده است و مجلس شورای اسلامی یا سایر نهادهای نظارتی می‌توانند در صورت ترک‌فعل یا تخلف، اقدامات لازم را انجام دهند. یکی از مهم‌ترین مباحث نیز تخصیص بودجه مکفی و البته شفاف و دارای اهداف کمی است که این موضوع نیز موقوف به تشکیل کارگروهی ذیل معاون اول رئیس‌جمهور نیست.»
بر این اساس، اجرای موفق الگوی کشت، نیازمند تخصیص بودجه مکفی از سویی و گوش سپردن به انتقادات کارشناسی وارد بر مدل فعلی اجرای این قانون از سویی دیگر خواهد بود.